第三节 让村民选举与村民自治运作起来的策略和措施
徐勇在他的《中国农村村民自治》一书中指出，“在民主化过程中，不能简单地将国家力量和政府视为消极物，在一定条件下，客观存在会起到不可替代的积极作用。”事物总是有两面性，人们可以将上面所指出的乡镇领导干预、控制、操纵村民选举的诸种行为或方式视为“消极物”，但是，的确应该看到问题的另一方面，那就是乡镇领导在村民选举中会扮演着正面的角色，起到积极的推动作用。农村经济的发展离不开乡镇政府的支持与帮助，农村民主化除了需要法律的保障外，同样需要乡镇政府的支持，兹分析如下。
构建主要包括县级或乡镇领导的积极行动，尽管操纵通常是采取消极的行动。一般来说，地方领导能够胜任积极的角色，并且是村民选举和村民自治的必要的和不可分割的推动力。不过，那些对此问题没有深入研究的学者争辩说村民选举的控制是很普遍的现象，似乎夸大了县级或乡镇领导的消极角色。他们忘记了应该在中国现行的政治制度下深入研究村民选举中的控制。
一、策略
地方精英是如何运作农村民主的呢？这个问题在很大程度上取决于他们所采用的策略和手段。
（一）将法律和法规付诸实施
实施相关的法律、法规和规章制度是地方领导的作用之一。许多地方领导认识到遵循法律的规定是顺利实行村民选举的前提和保证。因此，“根据法律进行村民选举”是一个广泛的用语。例如，山西省临漪县制定了详细的规则并且遵照村民选举流程，如选民登记、选民大会、“候选人资格审查”，等等。特别是该县要求基层干部不能用领导人的讲话和指示取代法律并且简化选举程序。“一个不能少”开始成为地方领导对村民选举相关法律和规则的主流态度。
在选举实践中，不同的地方总结出了一些积极有效的方法使法律和规章付诸实施。例如，吉林省的梨树县，为了严格遵守法律和法规，坚持“五公开”和“三不三直接”。“五公开”规定了应该向民众公开的内容：选民登记，村民委员会职位数和对候选人的要求，候选人名单和他们的背景，选举程序和规章制度，候选人的投票以及投票结果。“三不三直接”指不要操作整个选举而让村民提名和选举村民选举委员会来负责选举事务；不要规定村民委员会的人员而让村民直接提名候选人即“海选”，不要设定形式而让选民根据法律直接投票。山西省临漪县尤其重视以下两个步骤：严格限制代理人投票和在投票箱周围转来转去或者取消这些投票箱。在四川省巴中市，相关的法律和法规被详细归纳为“村民选举的十大步”。
由于法律和法规在实行和加强中国的农村民主中起着并且将继续发挥着重要作用，因此法律和法规的加强仍然是促进农村民主的一项重要策略。
（二）树立典范
中国共产党历来重视试点。虽然这些试点项目的精确效果对政策的实施不能起决定作用，很显然，它们有很大的影响并履行着重要功能。在中国，树立典范然后把它们的经验传播到其他地方是一项实施政策或建立一种制度的传统而重要的方式。各个层级的官员都可能应用这个方法，村民自治也不例外。中央第19号文件（1990）规定“每个县选择几个或更多的村实行村民自治，寻找经验，树立一些典范。”因此，1990年底，江苏省太仓市选择了岳王镇、太星村、王秀村、洙桥村和杨桥村等作为村民自治的试验点，这些地方，乡镇的责任在于指导村民委员会工作，制定村民自治条款，召集村民大会和保证村事务透明化，总结经验然后把这些经验传播到该省的其他地方。福建省古田县有意识地选择各种类型的地区然后把它们延伸到其他地方：为举行村民大会选择风埔乡西溪村和湖滨乡的西山村，为村民事务管理标准化选择松吉乡松台村，为民主监督选择松吉乡官江村，为村民团队建设选择湖滨乡新丰村和杉洋镇岭里村，为服务管理社会化选择风浦乡福全村，以及为评估村干部选择鹤塘镇东际村。总之，寻找典型地区并把它们树立成榜样是促进农村民主的一项普遍战略。
（三）发展策略
地方领导通常是以发展为导向，并且这种导向反映在村民自治中。虽然世界民主化和中国村民自治的经验明：经济发展和民主并没有直接的因果关系，而且民主制度的引进也不可能自然而然地导致经济发展，但是那些愿意促进农村民主发展的地方官员常常强调和重视村民自治对农村经济发展的重要意义，经济发展经常是村民自治成就单上重要的一条。例如，在县政府报告中显示，村民自治最引人注目的成绩就是经济。民政部门认为经济发展是衡量县（乡镇或村）选择村民自治的一个指标。事实上，村民自治是为了发展农村经济而设计的一种制度。不过，负责村民自治事务的地方官员认为经济发展是减少或破除一切障碍进一步发展村民自治的手段。徐勇在《民主化进程中的政府主动性：对四川省达川县村民自治示范活动的调查和思考》一文中也指出过，树立那些以村民自治促进经济社会发展的地方为典型，进行广泛的宣传，这样可以形成“示范效应”。从上文中我们也可以看出，地方政府的政治精英通过村民自治对推动地方经济发展的作用来推进村民自治制度自身的进一步发展。
（四）平衡各种关系
如果地方领导试图克服一切障碍积极实行村民自治，有三种关系是至关重要的，即乡镇和村的关系，政府事务的实施和自治、党的领导的关系，村民自治或村党支部和村民委员会之间的关系。只有恰当地处理这些关系，村民才能捍卫他们的选举权利和管理他们自己事务的权利以及促进农村民主的发展。
在一定意义上，乡镇和村的关系与政府事务和村民事务的关系类似，这主要由县来平衡。最常见的是县级官员特别是民政部的领导要求乡镇的领导遵守《村民委员会组织法》，尊重村民委员会的合法地位，引导和支持村民委员会履行职责。同时，这些官员教育和引导村干部和村民积极并且保证质量的完成上级分派的任务，适当行使自治的权利。
地方官员普遍担忧的是村民选举和村民自治是否会弱化党在农村地区的领导，因此，关键是如何消除这种顾虑，保证党的领导地位。村党支部与村民委员会的关系的情形也是如此。许多地方都积累了如何处理这种关系的经验，使人们确信村民选举和村民自治的实施不会弱化党的领导地位，而恰恰相反，将会改善和加强党在中国农村的领导。
二、措施
仅仅有好的策略是不够的，只有将这些策略转化为具体的措施或行动，地方领导才能积极有效地实行村民自治和促进农村民主的发展。下面是地方政府采取的主要措施。
（一）组织机构的建立
上面已经指出了各乡镇政府都成立了村民选举的领导机构，虽然名称各一，有些称领导小组，有些称之为选举委员会，还有些称为领导办公室。这些组织机构是乡镇领导指导村民选举的一个重要手段。这个机构的成立为村民选举能够有效、有秩序地进行提供了组织上的保证。其功能在于制定选举规则与工作进程，组织宣传工作，协助各村选举领导机构组织投票与计票工作，负责处理选举中出现的各种突发性事件。
2002年浙江省宁波市各县（市）进行第六届村民委员会换届选举，都成立相应的县（市）、乡镇两级组织机构以指导选举。鄞州区成立了以区委副书记马兆祥任组长，区委常委、组织部长张南芬，区政府副区长崔秀玲为副组长，区级有关部门主要负责人为成员的换届选举领导小组，领导小组下设办公室，具体负责换届选举的日常事务。与此同时，由区委组织部、区人大常委会法工委、区民政局三家联合抽调人员成立三个督查组，督促、指导面上工作。从区级机关抽调22名副局级以上领导驻镇（乡）担任联络员，具体帮助指导村民委员会换届选举工作。各镇（乡）普遍成立了以党委书记为组长、党群书记为副组长的村民委员会换届选举工作指导小组及办公室。象山县于2002年1月8日就成立了村民委员会换届选举工作指导小组，由县委副书记张雪明同志任组长，县委组织部部长王剑侯、县人大常委会副主任丁福生、县政府副县长金红旗任副组长，县委办、县政府办、组织部、宣传部、人大常委会法工委、农林局、民政局、公安局、财政局、司法局、妇联、团委等部门的负责人为成员，下设办公室，由民政局局长陈卫国兼办公室主任，组织部、宣传部各一名副部长和民政局分管副局长为办公室副主任，指导小组办公室还抽调了民政局、组织部、宣传部、人大常委会办公室、公安局、司法局、财政局、妇联、团委等单位各一位同志共16人，下设综合、秘书、业务指导3个组，并按区域分布把全县18个乡镇（街道），先后划分为4片和3片，由指导小组办公室领导带队进行“包片”指导。各乡镇（街道）党委、政府也十分重视村民委员会换届选举工作，成立了由党（工）委书记任组长，党、政、人大领导和民政助理员、群团负责人组成的村民委员会换届选举工作指导小组，并落实了党（工）委书记为第一责任人、党群副书记为直接责任人的工作责任制。
（二）宣传动员
尽管农民的民主意识不断地提高，逐步地由被动型参与向主动型参与发展，但是，要争取更多的选民自觉地参与各种选举活动，动员与宣传工作依然是不可少的。在宣传、动员方面，乡镇的角色是其他组织机构不可替代的，因为乡镇干部置身于广大农民之中，他们对每一个村的情况最为了解，最为熟悉。事实上，各地乡镇都将宣传、动员视为选举中的一项重要工作。张虹分别在1998年和1999年暑假期间对同一个调查对象——浙江省衢县灰坪乡村民委员会选举与村民自治进行两次调查。通过比较发现，1999年换届选举时，该乡党委与政府对村民选举的支持大为加强了，这充分现在做了大量的宣传与动员工作。据初步统计，灰坪乡政府在1998年村民委员会换届选举投票前夕共张贴宣传标语124条，出黑板报3期，召开广播会议11次，召开工作人员培训会10次，走访群众72人次，动员、宣传取得了效果——村民参与的态度有了变化，一改以往“你要我选”的态度，“我要参选”的呼声更为强烈，参与的主动性明显提高，全乡参选率高达96.5%。自1998年11月颁布《村民委员会组织法》以来，浙江省绍兴市越城区城东乡结合村民委员会换届选举工作，利用黑板报、宣传窗、标语等宣传阵地进行宣传，并且召开乡、村两级选举动员大会，解释新旧《村民委员会组织法》的差异。同一区的梅山乡、灵芝乡等乡镇专门在乡镇广播站集中时间进行宣传。灵芝乡与禹陵乡还将《村民委员会组织法》翻印，送到村干部与村民手中。通过宣传，不少选民熟悉了《村民委员会组织法》的精神与内容。余姚市老方桥镇作为宁波市首批按1998年11月所颁布的《村民委员会组织法》进行换届选举的试点乡镇之一，自然在动员、宣传上化了更大的精力。除了采用标语横幅等传统的动员与宣传方式外，还特别发放了大量的资料，该镇党委书记、村民委员会换届选举领导小组组长谢桂灿代领导小组发电视讲话，与《村民委员会组织法》全文放在一起在镇有线电视台、广播中滚动播出，而党政领导、各村观察员也到村里上门进行宣传释疑。与此同时，该镇还向各村的每一位选民发放了一封******，并将******寄给在外经商或打工的老方桥镇的村民。经过宣传、动员，村民的参与热情高涨，这一点在初步候选人提名数与提名的回收率上得以充分的体现。全体选民直接提名的村民委员会成员初步候选人共959人，与57个应选名额之比为17：1，参选率高达98.9%。此外，村民参加村民小组会议的平均出会率在80%以上。
2002年，浙江省宁波市各县（市）进行第六届村民委员会换届选举，宣传工作自然也是不会少的。象山县第六届村民委员会换届选举工作指导小组办公室下发了900本《浙江省村民委员会换届选举和村民自治工作手册》到乡镇（街道）和村，5月中旬还连续7天通过《象山报》、象山电视台宣传村民委员会换届选举的标语口号，把舆论宣传贯穿于换届选举工作之中。各乡镇（街道）和村两级组织，也充分运用标语、黑板报、宣传车等宣传工具，大张旗鼓地开展宣传，共出动宣传车36车次，张贴标语4000多张，印发宣传资料20多万份，有的乡镇还开展了专题广播讲座，使“一法两办法”和县级制定的《实施意见》家喻户晓。江北区充分利用各种宣传工具和宣传形式，全区共发放“致选民的一封信”45670多封，发放《浙江省村民委员会换届选举资料汇编》400多本，区、乡（镇）、村三级召开动员会，包片联村干部会、村两委会、党员会、村民代、户代会议等共计590多次，悬挂宣传横幅40多条、标语1300多张，区换届选举办公室编发简报10期。
主管村民选举事务的民政部认为，“选举发动是选举准备工作的重要过程之一，它的直接效果现为村民能否以积极、认真、合作的态度参与选举，而这又直接关系到选举工作能否顺利进行，甚至关系到选举的成败”。需要宣传动员说明了中国农民政治参与程度仍然很低，属于被动式的参与，属于“动员型政治参与”。村民选举与村民自治早期大体上就是如此，不过，随着民主化程度的深入，现在的宣传动员不只仅仅对选民而言。另一方面，这也是中国的特色，“与西方选举制度不同的地方，中国农村村民委员会选举前期，有一个非常重要的‘选举动员’阶段”。但是，宣传与动员是中国党政工作的惯例，不论村民选举或其他选举，还是其他方面的工作，都需要做宣传、动员的工作。
（三）制定村民委员会换届选举的实施方案与工作日程
据我们的调查，村民委员会换届选举工作的方案与工作日程安排大多是由乡镇统一制定的。一方面，保证全乡（镇）换届的统一性，另一方面，能够使选举有效地进行而不至于各行其是，保证选举的规范性。这里不妨以浙江省萧山市闻堰镇1998年村民委员会换届选举的情况为例说明。1998年11月该镇开始换届选举，镇里制定换届选举方案。该方案对时间、方法、步骤作了统一的部署。方案指出，“在方法上，村民委员会换届选举，要召开村民代和村民小组长会议，村民委员会向村民代报告任期内的工作，由村民代进行评议，依照法律和有关规定酝酿讨论，提名推荐新一届村民委员会主任、副主任、委员候选人，于选举日前五天以第二号公告公布。村选举委员会根据多数选民的意见确定正式候选人，于选举日前二天按姓氏笔画排列，以第三号公告公布，然后依法进行投票选举”。在步骤上亦作了具体的规定：第一步，组织准备、宣传发动；第二步，精心组织、实施选举；第三步，建章立制、上岗培训。
全国村民自治的典范——梨树县为村民委员会换届选举提供统一的方案。1998年的《吉林省梨树县村民委员会第四次换届选举工作方案》针对指导思想、方法步骤（建章立制阶段）、应注意掌握的几个问题和加强领导等方面作了非常详细具体的规定，对方法步骤的规定尤其详尽：1）准备阶段（7月1日至7月10日），共有8条；2）选举阶段（7月11日至7月19日），共有6条；3）建章立制阶段（7月20日至7月25日），共有2条；4）检查验收阶段（7月26日至7月31日），共有2条。
事无巨细，似乎有越俎代庖的嫌疑，但是，从中国农村的实际情况及其给村民选举带来的实际作用来看，这样或那样的实施方案是有必要的，是推进村民自治的必要措施。
（四）提供制度、规则的蓝本
村民选举与村民自治需要在严格的法律、法规和各种制度下进行，这是村民选举与村民自治能够持续、稳定地发展的一个重要条件。乡镇政府一般都会结合本乡镇的实际情况，依据全国********员颁布的《村民委员会组织法》和本省的有关法规、本县（市）的文件与规定，制定一系列相关的制度与规则。这些制度与规则是各村的蓝本。比如，余姚市老方桥镇各村的选举方法都是以镇政府所提供的参考文本为蓝本，基本上是对《老方桥镇×××村村民委员会换届选举办法》（1999年×月×日村民代会议讨论通过）的拷贝。当然，在某些方面可能更为具体些。不妨对绍兴市越城区城东乡的蓝本《城东乡×××村村规民约》（1998年×月×日村民代会议通过）与该乡永仁村的《永仁村村规民约总则》作一个比较。《城东乡×××村村规民约》第十六条规定，“搞好卫生，爱护绿化，保护环境”，而《永仁村村规民约总则》则更为具体，“不准将垃圾类杂物倒入河中，倾倒者应处罚50～200元。”亦更有针对性，“严禁在村内烧铜线类（东西）。”有些规定是对乡镇所提供的文本进行删减或增加。《城东乡×××村村规民约》第二十二条规定，“对拒绝赡养父母，抚养年幼子女和患病的家庭成员或没有独立生活能力的人，实行法制教育的同时，视情节进行200～500元罚款，或村民委员会协助权利人进行诉讼。”但是，《永仁村村规民约总则》作了删减，只作出原则性的规定：“提倡尊老爱幼家庭和睦。实行赡养父母，文明抚育子女。”城东乡政府的初衷是可以理解的，亦是很善意的，但是，“清官难断家务事”，实际执行起来有相当的难度。所以，永仁村还是很讲实际的。这可以说是一种实事求是、现实主义的做法，是值得提倡的。对这一点不妨做一些议论，中国农村民主化必须实实在在一步一个脚印，只有将民主与村民的实际生活、实际需要和利益有机地结合起来，才能扎根、开花和结果。那种理想主义的理念对推进中国乡村民主化可能无济于事。“中国的民主化进程必须充分考虑民众的迫切需要，离开这一点，民主便缺乏强大的生命力。近代以来，自由主义的知识分子虽然孜孜不倦地追求民主，但屡屡失败，原因即在于此。”乡镇政府不仅为各村提供制度、规则的文本，而且往往统一制定各种与选举有关的格，比如，《塘下镇×××村村民委员会主任提名》《塘下镇×××村村民委员会正式候选人选票》《塘下镇×××村村民委员会初步候选人选票》《塘下镇×××村村民代选举结果记录》。不过到目前为止，我们还未见到过省一级统一的、规范的有关村民选举的各类格，比如“村民委员会主任提名”。目前在中国农村农民素质普遍较低的情况下，乡镇政府为其提供各种制度、规则的蓝本是很有必要的，因为要让村民自己动手起草出一个比较完整、全面的，既符合有关法律、法规，又能体现出本村特点的各种制度与规则，显然有相当大的难度。乡镇政府的帮助是必不可少的，规则与制度又是十分的重要，“不立规矩，无以成方圆”。
随着竞选的日益普遍及相关问题的严重性，如何规范竞选成为如何有序推进并深化乡村民主的一个重要议题。为此，不少基层政府制定相应的规则规范村民选举中的竞选活动。例如，2002年浙江省临海市进行第六届村民委员会换届选举。该市游溪镇花莲村在其选举的历史上第一次出现自发组织起竞选演说的情况，但是竞选演说相当不规范。镇政府并不阻止在村里搞竞选演说，而且帮助花莲村从三个方面将竞选演说规范起来：1）自身情况的介绍；2）如何做，今后打算；3）村民提问与候选人的回答。河北省迁西县在2000年第五届村民委员会换届选举前专门制定了《河北省迁西县第五届村民委员会换届选举治村演说规则》对选举的竞选演说作了详细的规定，对演说的方式、地点与时间、演说内容、演说者的演说顺序等共计十五条作了规定，其中，对演讲者的演讲内容作了较具体的规定。第六条规定治村演说人在演说日前三天提交一份治村演说材料，由村选举委员会审核把关。其主要内容是：①本人情况，包括年龄、政治面貌、文化程度、家庭情况和工作简历；②治村方案，包括竞选职务，拟订三年任期工作目标及工作措施；③本人的竞选条件（特长、能力、政绩）及对选民的承诺。第七条规定治村演说人的演说内容要健康、符合本村实际，不得发属于不正当竞争的有关言论：①不得发违背国家法律、法规、政策的言论；②不得攻击、诋毁、侮辱他人；③不得说大话、乱许愿。对演讲者如何回答选民的提问也作了较具体的规定。第八条规定候选人发治村演说，对选民的询问，一般要给予正面答复，对选民提出的下列有关内容，可不予回答：①违背国家法律、法规和有关政策的；②属于人身攻击的；③涉及个人隐私的。足见地方政治精英的用心良苦。
（五）协调、仲裁和解决问题
在村民委员会换届选举中，往往因选民登记、候选人资格、选举程序、选举结果、贿选等问题引起矛盾和纠纷，为此出现不少村民上访、闹事的事件。可是，对如何解决这些问题却没有形成统一、明确、有效的仲裁机制。当然，针对选举中的纠纷裁决问题，有一些专家提出两种方案：一是设立专门的选举监督机构，并使之独立于选举组织机构之外；二是拓宽司法解决渠道，寻求行政诉讼和行政复议救济的可能性。尽管实践中各地做法不一，但是，县民政系统与乡镇政府确实扮演着第一责任者的角色。
浙江省天台县岳楼乡洋畈村村民委员会原主任凭借着自己房头硬（宗族力量大）、势力强、财力足，通过拉选票当上了村民委员会主任。但是，在他任期内，工作不管不问，办事不公，自己房头的人有事就办，无理也说有理，村民看在眼里，恨在心里，敢怒不敢言。1993年底换届时，县乡两级工作组到村民家里宣讲《村民委员会组织法》，比较利弊得失，转变了选民的民主意识，结果成功地改换了村民委员会主任，选出了一个群众满意的新领导班子。村民换届选举确是有可能造成宗族、宗派势力的崛起，为拉选票、贿选、胁选提供了一定的空间，带来村民之间的不团结，这就需要乡镇政府及时、有效地处理。浙江省乐清市虹桥镇西街村，在换届选举中曾经出现拉选票，继而发展为动刀相争，后在镇政府与派出所的协调下平息了这场争斗，依法产生了村民委员会。针对有些村宗派、宗族势力的严重性，浙江省上虞市会同有关乡镇政府将那些宗派、宗族势力严重的村与邻近的村合并为一个大村，借此来削弱其力量。余姚市老方桥镇党委书记在1999年村民委员会换届选举前提出“只许成功，不许失败。”为了确保选举能够正常进行，镇村民委员会换届选举领导小组会同镇社会治安综合治理办公室、派出所，做好“三宗二大”（宗教、宗派、宗族、大哥、大款）等重点对象的分析摸排工作。事实上证明，镇政府的这一举措很有成效，这次换届选举并没有发生由于宗派、宗族等干扰选举的正常进行。1999年2月起，浙江省东阳市进行村民委员会换届选举。这次选举，“宗派斗争”和“贿选”行为在有些村现得比较严重；有些自然村与自然村之间在选举期间还发生打架、斗殴，聚众闹事；有些村搞拉选票、“贿选”“指选”，这些现象严重地影响了选举的公正性及选举的正常进行。为此，市委组织部、市人大常委会、市纪委、市民政局会同各乡镇政府设立专门的****机构。这次选举共接待群众****155起约1820人次，立案查处的有8起，受到治安拘留的有10人，刑事立案的2起。为村民委员会换届选举创造了一个“公正、公平与公开”的良好环境。东阳市1999年村民委员会换届选举期间所出现的一个典型的案例很能说明村民选举确实需要乡镇政府仲裁，以求达到选举的公正性。该市矿业公司的潘革命，原是南马镇中堂村的村民，但是已不属于本村的农业户口，是商品粮户口。按照《村民委员会组织法》的规定，他没有选举权与被选举权，但是他却积极地竞选该村村民委员会主任的职位。这与该村村党支部书记舒天龙和镇里的一些干部暗中支持有关。该村的村民认为，村党支部书记舒天龙亲自帮他拉选票这种行为显然是违法的，为此，62位选民签名向东阳市民政局局长陈光尧送去《紧急报告》，要求有关部门领导给予查处。
从1999年5月到9月，浙江省嵊州市有1111个村完成了村民委员会换届选举工作。在换届选举期间，向上级去电去信和来访反映问题的多达1900多人次。反映的主要问题是违反《村民委员会组织法》、选举操作程序不规范以及各种干扰、破坏选举的行为。比如，三界镇三联村、里南乡汉溪村出现争夺选票的现象；甘霖镇东山村、崇仁镇的七八个村出现了买选票现象；三界镇沈湖村在选举前有10张选票被偷；长乐镇四村有村民小组上门索选票。这些现象其中不少是村民委员会、村党支部和选民自己所不能解决的，需要县、乡镇领导帮助以便处理和解决。2002年，浙江省乐清市南岸村在村民委员会换届选举时发生了一起村民小组利用“抓阄”“投标”的方式产生村民代的事件。南岸村共50个村民小组，在推选村民代过程中，共有35个村民小组没有按照《南岸村村民代选举办法》推选村民代。有的村民小组利用“抓阄”方式产生村民代，有的村民小组利用“投标”方式产生村民代。其中有个村民代的名额被人以4500元中标获得，35个村民小组共得违规资金4.4万元，所涉资金大部分被用于聚餐，其余被村民平均分发到户。乐清市市委组织部、市民政局高度重视，及时采取有力措施，严肃查处，确保了该村换届选举工作的顺利进行。为此，乐清市民政局向全市31个乡镇做了通报，要求各乡镇高度重视村级组织换届选举的组织和宣传工作，坚决杜绝此类事件再次发生，保证《村民委员会组织法》在全市范围内健康有序地得以贯彻实施。
如何防止并治理“贿选”，规范选举已成为相关部门日益关心的问题。但在选举实践过程中，对“贿选”这一概念内涵和外延的界定还没有一个明确说法。为此，浙江省金华市就对此作了界定。在对贿选者的处理方式上，浙江省缙云县五云镇有新的做法：不仅要对贿选者宣布当选无效、对其进行治安拘留等处罚，而且还让贿选者进行经济赔偿，以弥补选举失败而支付的经费，以此来增加贿选者的违法成本，使其成为减少“贿选”的经济杠杆。这有新的创意。
（六）罢免村民委员会成员
1998年11月颁布的《村民委员会组织法》第16条规定，“村民委员会应当及时召开村民会议，投票决罢免要求。”这就是说，罢免村民委员会成员的村民会议应该由村民委员会主持，但是，当村民委员会主任成为罢免对象，拒不召集村民会议时，那么由谁来召集呢？中国人民大学张成福教授认为，作为最基层的人民政府，乡镇政府应当按照《村民委员会组织法》第4条规定，“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”有职责帮助村民行使罢免权。根据《村民委员会组织法》的条文规定，各地在实施办法中作了进一步规定。比如，山东省制定的实施办法中规定，“村民委员会拒绝召开村民会议决罢免要求的，可以由乡镇人民政府召集村民会议，由村民会议进行投票决。”再比如，《浙江省村民委员会选举办法》规定，“村民委员会在接到罢免要求之日起一个月内不召集村民会议投票决的，乡、镇人民政府应当及时帮助召集村民会议投票决。”乡镇政府在罢免村民委员会成员过程中扮演着重要的角色。“没有基层党组织与政府的支持、领导与组织，罢免是不会成功的”。
浙江省温州市在罢免村民委员会成员上有几起案例闻名于全国。全国第一起罢免村民委员会主任就发生在温州市的瑞安市潘岱乡白莲村。一个多月后的5月24日，温州市瓯海区梧延镇寮东村的村民们又依靠法律手段罢免了他们不信任的村民委员会主任。因失去村民的信任，浙江省瑞安市莘塍镇莘塍办事处上村村民委员会主任李道原于2003年8月23日收到全村1250位村民联名罢免其职务的要求。9月14日，莘塍办事处对村民的罢免理由进行调查，确认罢免理由成立，遂启动对李道原的罢免程序。9月22日，上村村民大会依法罢免了李道原的村民委员会主任职务。但是从罢免的实践来看，罢免要成功并不是件容易的事，这不仅涉及村庄内部自身的各种矛盾与利益和人际关系，而且反映出目前有关法律、法规的缺失。例如，浙江省温州市鹿城区城郊乡水心村罢免村民委员会干部的过程从2000年6月开始到2001年7月历尽艰难费时一年多，始得成功。水心村也在全国首创了由村民自我组织召开村民大会罢免“村官”的先例。“水心村罢免案”的艰难，与乡政府的不作为有关系。正如《人民日报·华东新闻》在《学法用法腰杆硬：水心村选民自主罢免村干部》一文的编后语中所说的，“罢免村干部，并不是新鲜事。在乡政府和有关部门不配合、阻挠甚至作出违背法律程序决定的情况下，完全由村民按照《村民委员会组织法》，自主组织、行使法律赋予的罢免权利并获得成功，还不多见。”
为此，不少地方对乡镇政府的职责做了具体的规定。黑龙江、吉林、安徽、江西、山东等省规定乡镇政府有职责帮助村民行使罢免权的义务，对村民委员会逾期不召开村民会议投票决罢免要求的问题，都在选举办法中规定由乡镇政府在一定时限内负责督促或组织村民会议投票决。概因村民委员会罢免案的多起发生及罢免的艰难与困难，温州市对罢免作了详尽的规定以补充《村民委员会组织法》对罢免条款规定的原则性。内容涉及“行使罢免权的主体”“指导罢免权行使的主体”“罢免书的送达”“罢免程序”和“罢免程序的终止”等，其中明确规定“指导罢免权行使的主体——乡（镇）人民政府和县级民政部门都负有指导罢免的法定职责”，要求“乡（镇、街道）人民政府可以对联名罢免的村民人数及罢免理由进行调查核实”，对“村民委员会逾期不召集村民会议投票决的，乡（镇、街道）人民政府应当在30日期满后的60日内指导、帮助召集村民会议，确定会议主持人，进行投票决。县级民政部门应当予以指导。”
成功罢免村民委员会成员与乡镇政府的支持不无关系。在罢免村民委员会主任过程中，乡镇领导试图扮演中性、公正的角色，由此来巩固其领导地位。此外，乡镇政府在罢免村民委员会成员过程中所起的作用再次说明了中国乡村民主化现实可行之路，那就是权威与民主的结合。极端的民主理念和行为排斥权威是不切实际的，对中国民主化的作用是微乎其微的。
（七）人员培训
人员的培训包括两个方面。一是对村民委员会换届选举工作人员进行培训。浙江省衢县灰坪乡是一个只有8个行政村的山区乡，规模很小，全乡只有3194位选民。换届选举工作任务相对来说要轻些，但是，该乡党委与政府为了保证全乡村民选举能够顺利地进行，防止出现差错，他们对乡与村两级选举工作人员进行培训，全乡召开选举工作人员培训会10次。通过培训，使工作人员能够进一步了解选举工作的意义，熟悉有关法律、法规和具体的方案、措施及办法。1999年4月老方桥镇村民委员会举行换届选举。换届选举前该镇对镇与村两级选举工作人员进行培训。镇里给这些工作人员发放了大量的资料，除了各类登记、统计格及全部公告之外，还给每人一份《村民委员会组织法》全文和一册《村民委员会组织法学习读本》供其查阅与参考。二是对当选的村干部进行培训。浙江省丽水地区在县、乡镇两级党校建立了村干部培训基地，对村干部进行政治、业务和能力等方面的培训。培训内容涉及马列主义常识、党在农村的方针政策、有关法律知识、群众路线的工作方法以及农业科技知识和经营管理知识。瑞安市塘下镇建有“跨世纪村干部培训学校”，负责全镇19个村的村干部培训工作。1997年，该镇举办了11期培训班，培训达3283人次。此外，该镇还鼓励并创造条件让村干部接受各种形式的培训和正规的学历教育。1997年全镇有4名村干部就读于中专脱产班；有12名村干部参加中专函授班的学习；6名村干部参加大专证书班学习；有3名村干部参加党校岗位学历培训，经过培训，提高了村干部的素质。浙江省在地方立法中作出规定，乡镇政府负有对村民委员会成员进行培训的义务。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十七条规定：“县级人民政府民政部门和乡镇人民政府负责对村民委员会的培训工作，每届村民委员会成员在任期内至少接受一次培训。”并且指出，“乡镇政府要负责解决培训的经费问题。”
2002年浙江省宁波市各县（市）进行第六届村民委员会换届选举，一个共同的举措就是对各级干部与选举工作人员进行培训。培训的目的在于，通过学习有关法律法规，研究有关政策，“切实提高组织指导人员和工作人员的业务素质，使他们深刻领会相关法律法规的基本精神，掌握选举的基本程序和工作要求，提高依法办事的自觉性，增强处理疑难问题的能力，确保整个换届选举工作的规范运作。”据统计，宁波市共有11.4万名各级干部和选举工作人员参加了培训。2002年4月2日，鄞州区区委组织部、区民政局负责村民委员会换届选举工作的干部和23个镇（乡）党群书记参加了市有关部门举办的培训班。2002年8月6日，对乡镇负责选举事务的干部进行业务辅导，全区有11247名干部和选举工作人员接受了培训。象山县于2002年4月2日至4日，对各乡镇、街道党群书记进行全市村民委员会换届选举培训。尔后分三个层次对各乡镇、街道有关人员进行了培训：一是村党支部班子，明确农村党员尤其是党支部班子成员在新形势下的职责任务，提高他们的党性修养和民主法制意识；二是乡镇、街道机关干部，使联络组成员和联村干部掌握具体的操作办法和对疑难问题的解决办法；三是村民选举委员会主任或成员，使他们掌握选举的主要程序和关键环节中应注意的问题。据不完全统计，奉化市整个换届选举期间，全市各乡镇（街道）、村共举办各类骨干培训班1175期，参加培训人员达21035人。余姚市累计培训达27621人次。2002年8月29日大榭开发区选举指导小组办公室组织13个村37位新当选的村民委员会成员以及未参加换届选举的7个村的村民委员会主任、18个村党支部书记，在北仑进行为期两天的培训。据统计，江北区的区、乡镇两级共召开各类培训会议30余次。
培训的内容与方式各地大同小异。下面以浙江省临海市2002年第六届村民委员会换届选举时进行的培训为例说明。临海市的培训内容主要有：1）基层组织建设（由组织部负责，内容重点是有关两委的关系）；2）党风廉政建设（由市纪委负责）；3）村民委员会工作职责与工作规范（由市民政局负责）；4）农村政策法规（由市司法局负责）；5）市场、科技知识、国际形势（由市委党校负责）；6）农村经济发展（由市农办负责）。培训工作由市民政局和市委党校共同负责。
（八）经济上的支持
经济上的支持对经济落后的村来说尤为重要。乡镇政府对村民委员会、村民选举与村民自治在经济上的支持主要现在下面三个方面：一是选举经费上的支持。选举经费包括选票的印刷费、各种宣传资料、张贴公告的纸张费、工作人员的误工补贴，有时还包括招待乡镇工作人员的招待费，有些村还可能要给选民投票一定的经济报酬，以刺激选民来投票，保证一定的参选率。目前，《村民委员会组织法》没有将村级选举经费列入政府财政开支。对一些经济落后尤其是没有集体经济的“空壳村”来说，乡镇政府在经费上给予支持是十分必要的。例如，2002年浙江省瑞安市第六届村民委员会换届选举共花了1500万元经费，对经济落后的村来说这是一笔大的数目。选举所需的经费还包括培训选举工作人员。例如，2002年浙江省瑞安市第六届村民委员会换届选举时乡镇民政助理员、组织员和乡镇分管书记到温州市和本市接受培训，乡镇政府培训村选举委员会成员，民政局派员参加培训工作，这一届培训费花了40万元，其中10万元由市民政局财政支出。针对选举经费问题，浙江省人大常委会1999年9月10日通过的《浙江省村民委员会选举办法（草案）》第六条规定，“各级人民政府组织、指导村民委员会选举工作，所需的经费由本级财政列支。村民委员会选举所需经费由本村承担，乡级人民政府可以给予适当补助。”二是给村干部一定的经济补贴。承担村民委员会干部培训的费用，以及其他经济上的优惠和好处，以鼓励村民竞选，鼓励村干部履行好其职责沈延生在《村政的兴衰与重建》一文中也提及地方政府在财政上给村干部以补贴。不过，他将这种补贴视为地方政府控制村政的主要措施之一。这只是问题的一个方面，事实上，给予经济上的补贴对调动村干部的积极性是有正面作用的。浙江省宁波市针对一些收不抵支的贫困村，曾经提出村干部的报酬可以采取村与县（市）、乡镇财政拨款补贴结合的办法，以便能够使村干部本人的收入达到本村村民本年度人均收入的150%～200%，而在有条件的村逐步试行村干部专职化、工薪化，并且提出完善村干部的养老基金福利制度，对连续三年被评为优秀村干部的，在有乡镇干部招聘指标时，优先录用符合条件、现突出的村干部。浙江省平阳县顺溪镇是一个经济十分落后、交通不便的山区小镇，该镇绝大多数的村都属于“空壳村”，村民的生活很艰苦，当村干部别指望村里会有经济上的补贴，相反村干部处理村务比如调解村民纠纷还得误工。因此，村民竞选村民委员会职位的积极性很低。镇政府不得不在其极为有限的财政能力之下（事实上，顺溪镇财政几乎每年赤字）拔出一部分钱（每位村民委员会主任每年100多元）给予经济上的补助。当然100多元是极小的一笔钱，但这有其社会的意义，那就是对村民委员会地位的一种肯定，对其工作的一种“回报”。至于培训村干部所需的经费，早在1991年时，丽水地区就规定由地方财政安排。浙江省已将培训村干部的经费列入地方财政开支。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十七条规定：“每届村民委员会成员在任期内至少接受一次培训，培训经费由县、乡（镇）人民政府解决。”三是在资金、人才、技术、发展项目、信息等方面支持村民委员会的工作，让其作出成绩，以赢得村民们对村民委员会的信任，并对其工作给予积极的支持与配合。
此外，乡镇政府还在省、县（市）政府的安排部署下，进行村民自治示范村建设，通过示范村建设，形成示范效应，推动乡村民主化的进程。
以上就是县、乡镇政治精英让村民选举与村民自治运作起来所采取的主要策略与措施。浙江省余姚市市委组织部“三个到位、三个超前”很简洁地道出了县、乡镇政府在遭遇村民选举与村民自治中应该所具有的态度与行为：“领导到位，工作到位，责任到位；计划超前，措施超前，纪律超前”。
三、“政治操纵”
“政治操纵”意味着政客们试图改变游戏规则以符合他们自己的利益。地方精英有各种各样的动机干涉和尽力控制村民选举。乡镇领导之所以要操纵、干预、控制村民选举工作，尤其要干预村民委员会成员候选人的确定，其目的在于乡镇政府需要村干部完成各种任务。因为需要村干部来完成各种“政务”，所以，乡镇政府自然就会关注村民委员会选举。乡镇政府的职能要求是乡镇政府干预选举的内在根源。“如果乡镇政府不转变职能，不能真正做到依法办事，那么他们必然会关注乃至干预村民委员会候选人的问题”。他们需要可以信任的人去执行为村民设定的各种任务，这些任务有时采用额外的“政府工作”的形式，政府干涉是确保它的功能得到执行。“他们通常关注候选人是谁，并且他们什么时间感到有必要，就会干预，除非乡镇政府改变了它的性质或者有一部法律禁止干预。”政府事务尤其是税收、计划生育和社会秩序，是为了完成这些任务而强加给村民的责任。村民委员会领导对政府事务负有责任。根据这种情形，地方政府经常把村干部看作是国家的代。在村民选举过程中，补充村民委员会人员自然成为地方政府尤其是乡镇政府最关心的。因此，乡镇政府更可能试图直接或间接地控制村民选举。“政治操纵”有种种的现，例如“直接任命或撤换村民委员会成员，在选举中利用职权违法操作，如指定村选举委员会，内定候选人，妨碍选民自由投票，私掺选票，不按时公布选举结果”，实行候选人资格审查，“主张资格审查的多数是乡镇干部”。
选举控制可能涉及四种变量：操作者或执行人、现行选举法、执行人的偏好和执行人的利益。另外，操纵的成败在很大程度上取决于执行者所拥有的资源和所采用的工具和技术。回顾中国的村民选举，操纵者或执行人往往是乡镇政府的官员，而对操纵者来说，偏好主要涉及执行人对《村民委员会组织法》的实施态度。执行人的利益在这里指有利于地方官员的选举结果，如选举了能力较低的人进入村民委员会，既可以在选举期间也可以在选举后操纵村民选举。然而，在我们讨论之前，有必要指出在地方精英中乡镇政府的官员最经常采用干涉和控制行动，而这些行动看起来都十分“消极”。
在村民委员会换届选举过程中，一些地方的乡镇政府违规“控制”“操纵”选举的现象时有发生。其主要现为：制定的村民委员会选举意见、细则违背《村民委员会组织法》，不宣传《村民委员会组织法》和省级有关选举的法规，削减选举程序，指派村民选举委员会成员、村民代、村民委员会成员候选人和选举工作人员，不公开投票、计票、唱票，对不合心愿的选举结果不予承认，撤换不合意的村民委员会成员，找借口推迟或停止选举等。这些“控制”方式都严重地损害了农民的民主权利，导致村民自治不能正常开展。
随着村民选举与村民自治制度的进一步深入发展，特别是村民选举成为三年一次的常规活动后，基层领导就不太容易操纵村民选举，或者就不能操纵了。而农民尤其是村庄精英往往都在抵抗基层领导对选举的操纵，特别是对村民委员会主任的直接任命。例如，1998年，浙江省台州市前所镇镇政府绕过选举而任命某人为前所村的村民委员会主任。根据在江西省所作调查明，19.3%的村民委员会成员由乡镇党委或政府任命。村民们对此任命极为气愤，抵抗此任命。1998年7月，中央电视台“焦点访谈”栏目报道了这起事件。最后，在媒体的舆论监督下，镇政府宣告这种任命无效并且让村民们自己选举新的村民委员会。1998年6月，九届全国人民代大会第九次会议讨论修改《村民委员会组织法》时，阮崇武指出海南省许多村民委员会主任是外面派来的。许行贯，原浙江省常务副省长和浙江省人大常委会常务副主任指出，浙江省不少村民委员会主任由乡镇干部担当或乡镇干部担任村民委员会主任助理。再如，浙江省绍兴市城东乡某村于1995年举行村民委员会换届选举，由于某人“击败”了乡政府合意的候选人，乡领导对选举结果感到很吃惊，想努力控制选举但无济于事。由于不能撤销不合其意的当选的村民委员会主任，城东乡乡政府不得不忍受三年。因此，只好等1998年村民委员会换届选举的到来，然而，令乡政府泄气的是，该村村民委员会主任再次当选。1997年浙江省瑞安市塘下镇下村举行村民委员会换届选举，镇政府支持村民委员会主任连任，为此对两位候选人采取双重标准：支持村民委员会原主任的委托投票可以不要书面委托书，而支持另一位候选人的委托投票则需要书面委托书。村民对这种双重标准感到十分气愤，村民之间、村民与镇政府之间都怀有敌意，相当多的村民拒绝参加投票。镇政府甚至一度向该村派遣警力，但是最后不得不向愤怒的村民让步，平等地对待两位候选人。再如，1999年3月蒋石林高票当选为湖南省常宁市荫田镇爷塘村村民委员会主任。但是，2001年1月6日，常宁市荫田镇一位干部在全镇党员培训班上突然宣布“经镇党委、政府研究”，罢免蒋石林的村民委员会主任职务。为此，蒋石林多次向有关部门反映，但一直没有得到答复。所以，他不得不向常宁市人民法院提起诉讼，请求判令撤销荫田镇免除其村民委员会主任职务的错误决定。10月29日，常宁市人民法院一审判决认定：镇政府的行为违反了《村民委员会组织法》之规定，判决撤销常宁市荫田镇镇政府2001年1月6日所作出的免除蒋石林村民委员会主任职务的决定。“蒋石林告官”是一起民选村官告倒镇政府的成功案例。
总的来说，乡镇领导对村民选举的干预与控制的方式、手段是分层次的，有的属于直接的干预，比如，任命村民委员会主任，审批候选人，有些属于间接的干预与控制，比如，选举规则与办法的制定，还有一些是潜在的干预，比如，通过自身的权威与形象。一方面，直接、间接与潜在的干预与控制同时存在，换而言之，乡镇领导会针对不同的情况采取不同程度或方式的干预措施。另一方面，地方领导对地方选举干涉和控制随着环境的变化而有所不同。从村民选举的发展历程来看，其轨迹或趋势是由直接干预向间接、潜在的干预转变。这种转变的轨迹与乡镇领导的认知变化过程（反对→消极→积极）是相关联的，并且两者进程大体上是一致的。事实上，乡镇领导对村民选举的干预与控制在不断地减少，相反，鼓励竞选的情况则越来越多了。