第一节 多维的角色
一般来说，“村民自治示范县”是指那些村民自治管理和发展比较成功的县，而这些县都是得到上级党委政府的大力支持并且他们的成功是与主要操作者的努力密不可分的。吉林省梨树县党委副书记费允成和梨树县民政局局长邹联军、“两票制”的发源地山西省临猗县********刘振龙和临猗县民政局局长张崇虎、浙江省瑞安市莘塍镇镇长李国民（后任市司法局副局长）和杭州市西湖区民政局副局长沈建梁（后任镇党委书记）、福建省******民政局局长黎梓元、厦门市民政局政权处林荣辉和三明市民政局政权科薛贞光都是典型的支持者和操作者。余维良在一篇文章中曾经归纳过县（市）、乡镇政府在村民委员会换届选举中的八大作用：1）成立领导小组，建立选举办公室，落实选举经费；2）抽调骨干力量，进行村情摸底调查；3）制定选举实施方案；4）培训选举工作骨干；5）召开动员会进行部署；6）派出督导组和联络员，依法指导选举；7）检查验收，总结评比；8）建章立制，巩固选举成果。从中我们不难看出，县（市）、乡镇政治精英在村民选举与村民自治的实施过程中扮演着多种角色，其作用是多方面的。不过，我们应该对角色或作用与策略或措施作适当的区分。
一、上级领导和下层群众之间的联系
县（市）和乡镇政府对地方生活的各个方面都负有责任。在现行的政治制度下，他们被认为是政府和村民联系的纽带，特别是乡镇政府的主要官员是重要的政策实施者。在中国政治体制下，传统上，省级一直被认为是重要的政治和行政单位。省和县（市）有不同的作用：省级精英主要提供规则和规章制度、政策制定和法律执行的审查，县（市）则是直接组织村民选举和村民自治的实施。县（市）的民政系统，特别是基层政权建设科，负责基层政权建设的日常工作和引导村民自治的工作。与乡镇政府相比，县（市）政府有更大的权力和更多的政府功能委派给乡镇的领导。在积极有效的行政控制下，县（市）作为一个直接的参与者，是实行村民自治的一支主要力量。另一方面，由于县（市）政府比乡镇政府有更大的活动空间，因此县（市）政府对村民自治更可能采取一种超然的态度。
作为最低层次的行政单位，乡镇政府负责实施国家、省和县（市）的政策及具体指示。其意图、工作方式和方法及对村民自治的理解和态度都对村民选举有直接的影响。显然，县（市）和乡镇政府在上级政府（国家、省政府）和广大群众之间的联系上起着承上启下的重要作用。它们在政治精英巧妙操纵农村民主的链条中以及国家和社会的运作上起着至关重要的作用。如果说国家和省级精英是相关法律和制度的制定者和提供者，那么县（市）和乡镇的官员就是执行者。作为执行者，他们传达来自上级政府的指示、政策和法律。
二、协调者、仲裁者和纷争解决者
村民选举有时伴随着派系冲突，这可以解释为在拉选票的过程中出现的一些异常现象。当村民发生冲突时，乡镇政府及时的干预是必要的。拿发生在浙江省的一起事例来说明这种情况。浙江省乐清市虹桥镇的某村选举时曾经因拉选票而导致暴力事件。在警力的帮助下，镇政府制止了这场冲突，而这仅仅是一次村民委员会的选举。在浙江省上虞市的一些农村，派系冲突更严重，以至于使政府感到有必要把它们与它们的邻村合并以弱化派系力量。在1999年村民选举前夕，浙江省余姚市老方桥镇党委书记警告说，他不允许对选举有任何干预。为了保证选举的顺利进行，乡镇选举委员会在日常社会秩序和安全部门及警察的帮助下，对有影响力的地方宗教团体、派系和商界领袖等密切注意，这种密切检查有效地阻止了对村民选举的干扰。
农民同样需要乡镇政府作为仲裁者。正如我们所知，乡镇政府协调和仲裁的角色在罢免村民委员会成员方面同样有很大的作用。根据《村民委员会组织法》第16条规定，当村民委员会主任证明不能胜任这个岗位，“村民委员会应该在最早时间召开村民大会并投票决罢免村民委员会主任职务提议。”这示村民委员会应该主持罢免村民委员会主任职务的会议。但是当该村民委员会主任拒绝举行这种会议，那么谁负责召开这个会议？根据《选举法》第4条规定，乡镇政府应该“引导、支持和协助村民委员会的工作。”在实施国家法律方面，省级已经制定了更加具体的规章制度。1999年《浙江省村民选举法规则》规定“当村民委员会收到罢免村民委员会主任职务提议一个月但没有举行村民大会投票的，乡镇政府应该帮助举行此会议”。
如果没有乡镇政府的支持，就不可能罢免浙江省瑞安市白莲村的村民委员会主任，这起事件发生在1999年，据说是全国首起罢免村民委员会主任职务事件。在罢免村民委员会主任职务事件中，乡镇政府应该尽量公平和公正，这有利于强化它的领导。另外，乡镇政府在罢免村民委员会主任职务过程中的作用再次指出了通过权威和民主的结合实现中国农村民主的可能性。村民需要地方政府为他们创造一种公正和民主选举的有利环境。
不过，作为纷争解决者，县（市）政府在解决一些问题时比乡镇政府更具有关键性的作用。因为在现行的政治制度下，村民通常对乡镇政府在处理选举过程中发生的一些非法事件不信任，而人民法院又不受理这些事件。的确，在中国文化传统中由于缺乏独立的司法制度，所以，通常要求地方官员扮演仲裁者的角色。此外，根据国家法律和地方规章，虽然各个层级的人民法院有责任受理村民的申诉和控告，但是对他们来说处理这些事件仍有一些立法上或操作上的阻碍。因此，村民或村民代选择向高一级的政府寻求帮助解决这些问题，故而一些省级政府的机构和县（市）政府，特别是民政部门成为村民申诉的主要机构。所以，民政部门在处理村民申诉和进行详细调查一些纠纷、纠正违法事件方面起着重要的作用。
三、制度的构建者
我们不能忽视地方政治精英作为制度的形塑者的作用。随着地方分权的实行，地方政治精英可以提倡政策改革。一些具有改革思想的地方领导积极地对村民自治进行一些重要的创新。特别是自1998年以来，越来越多的地方官员显示了他们对组织创新的兴趣并且做了一些如何发展农村民主的试验。
2005年，浙江省第七届村民委员会换届选举。各地结合实际，在法律、法规和政策允许的范围内，积极探索选举程序的创新。如杭州市余杭区开展“自荐海选”试点，实践证明简便易行，成功率也比较高。金华市各地积极探索对“贿选”行为的界定。
1998年《村民委员会组织法》通过施行以后，越来越多的村民敢罢免他们村民委员会的成员。然而，由于国家法律或省级法规规定的笼统和过于简单，因此出现了许多问题。例如，当一个村民委员会不愿意实行罢免程序时，没有相关的法律告诉村民然后该怎么办。如果一个试图罢免的提议不成功，村民可以多长时间再提出下一个罢免提议也是不清楚的。面对这些问题，河南省的新乡县特别制定了一个罢免村民委员会成员的基本程序。这个程序为村民罢免村民委员会成员提供了非常具体和详细的方式。它有六个部分组成：1）提出罢免动员；2）接受动员；3）撤销动员；4）批准罢免会议并召开；5）通过动员；6）增补条款。这种程序设计能够使村民顺利地罢免腐败或不称职的村民委员会成员。
下面我们不妨以李国民为例。李国民是浙江省瑞安市司法局的副局长，设计了一种所谓的“村长责任制”。他认为村民自治的关键在于被选举的村领导人的责任。因此，2002年初就在这个城市刚刚能够进行村民选举时，他设计了一种详细的制度即“村民委员会主任民事补偿制度。”这种制度为村民采用合法程序反对村民委员会成员在他们任职期间做非法事情提供了一种可能。在村民委员会成员任职期间，如果村民委员会成员犯了严重错误导致村民财产受到损失，村民财务监督组组长——《村民委员会组织法》授权的合法代将呼吁人民法院采用合法程序制裁这些过错；如果村民委员会成员犯错造成村民财产损失的，作为《村民委员会组织法》授权的合法代——村民委员会主任将呼吁人民法院采用合法程序来制裁这些过错。这是一种全新的增添了新内容的村民自治模式。在浙江省瑞安市2002年村民选举期间，有几百个这样的村民委员会主任受到这种制度的束缚。
李国民认为，村民自治的关键是非民主行为的责任问题。自1987年《村民委员会组织法（试行）》颁布至今，随着实践的不断深入，村民自治中深层次的问题也不断涌现。主要问题集中现为以下几个方面：第一，非法选举严重。部分经济发达的农村，在村民委员会主任选举中较普遍地出现了威胁、利诱、贿选情况。根据《村民委员会组织法》规定，这种选举一经查实，就应宣布无效，但由于这种情况查不胜查，现实中受查处者也寥寥无几，这一现象难以得到有效遏制。这明了村民自治组织控制权的争夺十分激烈，现有法律资源已无法规范，显示了法律的苍白与无力。第二，民主监督、民主管理、民主决策形同虚设。民主选举的到位仅仅意味着民主的开端，民主的精神能否真正得以培养，还有赖于群众是否真正能参与村民自治管理和决策，真正体现当家做主。违规决策、违规管理比比皆是，几乎各个村都不同程度存在着乱决策、乱开支、乱管理现象。
造成民主自治无序的原因是多方面的，在李国民看来，其中的一个主要原因在于现行法律对非民主行为的处理机制十分苍白。总体上村民自治制度的保护十分脆弱，许多方面还是空白：1）我国《刑法》给予村民自治特殊保护。由于我国《宪法》和《村民委员会组织法》规定村民委员会是村民实施自治的组织，已将其排除出行政机关的序列，在进入《刑法》保护时，自然首先碰到的一个问题是法律的主体问题。村民委员会不属于国家行政机关，其人员当然不具有国家工作人员的身份，是不能以国家工作人员的身份进行打击。对自治机关性质的疑问，导致了法律上对其主体资格认识的模糊，刑事保护的力度遭遇立法技术阻拦。刑事立法的另一缺憾是，对威胁、利诱、贿选的打击不力，我们的立法者没有将村民自治中的选举行为列入国家选举的体系中，对现实中明显存在的严重破坏选举行为，虽经查明也只能宣布选举无效。2）民事法律缺乏对村官行为责任的落实。由于村民委员会行为性质在认识上的限制，法律空白甚多，基本没有涉及。3）村民自治机制内部操作规范不全，难以实施。《村民委员会组织法》规定的罢免程序不够细化、不够科学，难以操作。迄今为止，启动该程序者，在全国来说也是寥若晨星。现行的罢免程序并不能有效地遏制村官的腐败。罢免程序设计的制度性缺陷，无法启动民主机制的纠错作用，既使罢免成功，村官们付出的只是荣誉成本，其他成本近乎于零，威慑作用不明显。以上三个方面，法律都缺乏对村民自治这一民主自治制度的特殊保护，实践证明一些村官正在利用这一制度的欠缺，任意决策、任意管理，给个人带来许多显性和隐性的收益，给村集体利益造成很大损失。这种低风险或者说是无风险高收益的买卖，引发一波一波的上访，引发群众不满以致愤慨，动摇了群众对民主自治的信心。
基于以上的分析，李国民认为，走出村民自治围城和落实村官的责任有待于自治的法治化，村级自治必须落实民主监督。尽管各地在探索的过程中也纷纷规定了一些民主监督的制度，为什么自治中的非民主行为反而愈演愈烈，大有无法阻遏之势，原因是民主监督不到位，不到位的实质是个人的责任无法归咎。村官的个人责任出现了“刑不能，民不就”状况，任意违反民主决策、民主管理行为客观上使民主监督失去了现在的意义。民主监督成了可有可无的摆设，造成了民主选举中不惜代价的情况出现，因为这一微利投资，是完全可以在此后的管理决策中收回。民主监督的非刚性化，造成了非民主因素的恶性循环，几届村民自治的实践，已经以铁的事实证明这一内在的自治逻辑。而这一逻辑的源头正是村民自治的责任问题。
要解决村民自治法律责任问题，李国民认为，首先必须要解决的一个前提是对自治性质及其手段的认识，明确国家法律的干预，弥补法律缺位。长期以来，村级治理被认为以团体自律和个人自律相结合，利用道德、舆论为手段，依靠自治内部力量来实现的民主治理方式。运用法律手段进行治理，是有违《宪法》和《村民委员会组织法》规定的自治精神。更有一种乐观的观点认为，群众完全有能力依靠自身的自觉行动，在实践中使对“四大民主”认识的不断修正行为走向成熟，使民主真正实现。这点认识的存在将国家外力救济排挤出自治之外，将法律保障排斥出自治范围。这种认识的偏差，使村民自治脱离了法治化的轨道，也是当前一些经济发达地区的农村陷入混乱状态的认识根源。
给村民自治章程以法律的保障正是解决现行村民自治中难题的一个最佳的方案，而在村民自治章程中切实强化违反“四大民主”行为的责任内容则又是解决这一问题的切入点。具体而言，有以下几个方面：1）在刑事方面，应当将村级选举中所出现的威胁、利诱、贿选以及暴力选举等破坏选举的行为纳入《刑法》规定处罚的范畴。2）对民主决策和民主管理的保护方面，应采用强化民事、经济责任的方式来保证“两民主”的落实。要增加违法村官违反民主决策、民主管理行为的成本，使主观恶性得到有效的遏制。对擅自违规管理、违规决策、“越权、滥权”行为所造成的损失设置责任条款。对体现在村民自治章程中规定擅自违反民主决策、民主管理行为给村造成损失，应当承担赔偿责任的做法给以保障，既符合自治的立法精神，有利于调动村民参与村级民主治理的积极性，又有利于制约村干部任意决策、随意管理行为的发生，更体现了法治的精神和思想实质，国家的法律对这种约定加以民事法律的承认和司法的保护，将给村民自治以极大的支持。落实村官和准村官（是指村民委员会成员的候选人）的法律责任是将自治的实质内涵得到进一步拓展的体现，是将农村民主法治之路合为一体的有益尝试。
2002年初，李国民到司法局上任，那时各村即将举行村民委员会换届选举。他提出重新设计一套详细可行、规范的村民自治章程及建立村干部过错行为承担民事责任制度，通过诉讼途径解决这种矛盾，这就是“村官民事赔偿责任制。”这一制度的设计反响很大，不仅村官们受到很大的震动，而且也引起上级政府重视，媒体也作了大量的报道。瑞安市域面积达1300多平方公里，总人口110万，下辖32个乡镇，994个村（居）。在2002年的村级换届中，瑞安市积极引导建立了村干部过错行为承担民事责任制度，这是一种全新的村民自治模式。这套改革措施的推行，为农村民主政治注入了新的内涵，使依法治村逐步向深层次、高层次、法治化发展，有力地推进依法治市进程。
（一）设计方案
一是规范、完善村民自治各项规章制度。瑞安市司法局就现行的村民自治章程、村民委员会和村民代会议议事规则、村财务管理制度等一系列文件进行了完善，就村民会议、村民代会议和村民委员会等机构的权力范围进行切合实际的细化、量化，务求界定清楚权力的底线，并就权力运作程序进行规定，从而明朗了其决策是故意还是过失。二是选举前作出承诺，选举后签订协议。在深化、细化村民自治各项规定的基础上，要求村民委员会成员候选人在选民投票选举前向村民公开作出书面承诺，如由于自己擅自决策、违规管理、违规审批而给村集体经济造成损失的，愿以个人财产承担相应的民事赔偿责任。在当选后，村民委员会成员特别是主任将以个人名义与该村民委员会签订协议书，就双方权利义务进行明确，特别就擅自以村集体资产为他人担保、违规进行宅基地分配、报销及管理村集体资产等11项具体违规审批、管理、决策事项，而造成村集体经济损失的，明确规定要承担民事赔偿责任。三是事后进行追诉。任职期间，村民委员会成员发生过错行为，给村集体经济造成损失的，依据《村民自治章程》授权，村民委员会主任由其诉讼代人（村务监督小组组长或副组长）向人民法院提起诉讼；村民委员会主任已被改选或罢免的，由新任村民委员会主任代村民委员会向人民法院提起诉讼；村民委员会其他成员发生过错行为，给村集体经济造成损失的，由村民委员会主任代村民委员会提起民事诉讼，从而使自治实质内涵体现了出来。
村民委员会候选人承诺书
本人，男（女），一九年月日出生，文化程度，籍贯，瑞安市镇（乡）村的村民，经选民推荐，作为本届村民委员会成员（主任、副主任、委员）的正式候选人。如果获得选民信任，当选为村民委员会成员（主任、副主任、委员），我一定模范遵守国家的法律、法规、规章，严格按照村民自治章程、村民委员会议事规则和村民代会议议事规则规定的内容及程序办事，认真履行自己的职责。并承诺对下列事项由于违规决策、违规管理、违规审批给村集体经济造成损失的，承担相应的赔偿、返还责任：
（1）村集体建设项目的确定及其工程发包；
（2）土地规划和宅基地分配、使用；
（3）土地征用及各项补偿费的使用方案（法律另有规定的除外）；
（4）集体资产出租和其他收益的管理与使用；
（5）建设资金筹集管理与使用；
（6）违反规定报销的；
（7）以集体资产为其他单位或个人提供担保；
（8）超过接待标准又不能说明理由；
（9）挪用集体资金；
（10）公款私存或违反现金管理规定；
（11）侵占其他集体资产的。
本人愿意以个人身份与村民委员会签订协议书，并严格执行协议书的规定，自觉接受村民代和全体村民的监督，尽职尽责，为本村经济的发展和社会稳定作出应有的努力。
承诺人：
二OO二年月日
村干部过错行为承担民事责任协议书
甲方：瑞安市镇（乡）村民委员会
乙方：
为有利于本村经济的健康发展，预防违规决策、管理、审批行为的发生，并明确违规行为发生后的法律责任，维护村民利益和村集体利益，促进社会稳定，根据有关法律法规和村民自治章程，乙方选举时的书面承诺及村民委员会、村民代会议议事规则的有关规定，经甲、乙双方自愿协商，达成协议如下：
一、乙方严格遵守国家法律、法规、规章、村民自治章程和村民委员会、村民代会议议事规则的规定，不得违反法律、法规，不得违规决策、管理和审批。
二、乙方违反村民自治章程和村民委员会、村民代会议议事规则的规定，对下列事项擅自违规决策、违规管理，给村集体经济造成损失的，承担赔偿责任：（1）村集体建设项目的确定和发包；（2）土地规划和宅基地的分配、使用；（3）土地征用及各项补偿费的使用方案（法律另有规定的除外）；（4）集体资产出租和其他收益的管理与使用；（5）建设资金筹集管理与使用。
三、乙方因下列行为违反村民委员会、村民代会议议事规则和财务、财产管理规定，给村集体经济造成损失的，承担赔偿、返还责任：（1）违反规定报销的；（2）以集体资产为其他单位或个人提供担保的；（3）超过接待标准又不能说明理由的；（4）挪用集体资金的；（5）公款私存或违反现金管理规定的；（6）侵占其他集体资产的。
四、乙方有权在村民自治章程规定的审批权限内行使职权，有权按照村民自治章程、村民委员会或村民代会议的决定要求村民履行义务。
五、乙方享受村民代会议规定的误工补贴，享受财务规定的报销标准及待遇。
六、甲方支持乙方的工作，教育全体村民遵纪守法，并按照法律法规和村民自治章程的规定缴纳有关款项、承担义务工等义务。
七、协议未尽事宜，根据有关法律法规、村民自治章程及有关议事规则的规定办理。
八、本协议一式三份，双方各执一份，镇（乡）人民政府备案一份。
甲方：瑞安市镇（乡）村民委员会
乙方（签名盖章）：
代人：
年月日
（二）组织试点
瑞安市司法局在设计出一整套较为完善可行的《村干部过错行为承担民事责任制度》具体实施方案后，积极建言市委、市政府在这次全市村级换届选举中，及时引导各村尝试推行《村干部过错行为承担民事责任制度》，得到了市委、市政府有关领导支持。瑞安市市委还发文规定，由瑞安市司法局牵头负责，会同组织部、宣传部、市人大常委会法工委、法院、普法办、市委农办、农业局、民政局等有关部门组成工作组，进驻安阳镇上望办事处北隅村进行试点观察。安阳镇上望办事处北隅村村干部签下了全国首个当选协议。
（三）引导推广
瑞安市市委、市政府领导对该制度非常重视，认为这是深化基层特别是农村依法治理工作的一项实实在在的新举措。瑞安市********钱建民多次在全市村级换届选举工作会议上作出部署，要求有条件的乡镇都要引导建立该项制度，陈逸峰副书记多次主持召开专题会议进行研究落实。各乡镇党委、政府切实加强了引导和指导工作，集中精力抓好组织实施。各有关职能部门各司其职，各负其责，协同乡镇党委、政府抓好落实。
地方官员的创新已经被证实是进一步促进和深化民主的一种主要方式和渠道。当然，地方精英实行新的政治机制的动力来自大众的实践，而这些精英只不过是总结和吸收了村民精英和大众的智慧来改进村民选举和村民自治的质量。例如，虽然吉林省梨树县的农民创造性地创造出“海选”，但是它是被梨树县的官员和吉林省的官员精心设计，最后才把它作为村民选举的一种典范在全国传播。此外，当创新证明是可行的，它们不仅仅被更多的地方采纳，而且将会鼓励更多的地方政治精英在农村民主制度上创新。
四、操纵者
地方领导，尤其是乡镇领导，常常在控制或操作村民选举时有“不好的名誉”。上级权威部门如民政部批评地方领导在选举过程中的任何操纵，而村民却抱怨它。许多课题研究地方领导如何控制和操纵村民选举这个问题。国家政策通常是通过文件来传达的，只有地方官员才能接触到这些文件，并且这些文件是经过权威人士的诠释。
上述的四种角色，显示了地方政府的权力和地方行政向这一过程的渗透力。他们在农村民主发展的过程中扮演着一种多纬的角色。