第五节 构建的策略
要推进村级民主，除了热情外，还需要策略与措施。基于一些县和乡镇的官员不情愿推进村民自治政策或进行干预和操纵这些事实，省级政治精英尤其是民政系统的官员需要策略性的努力来促进乡村民主政治的发展。
一、支持、合作和妥协
根据精英的结构整合和功能的程度，Michael Burton等将精英分为三种类型：不团结的精英、意见一致的精英和意识形态相同的精英。政治精英的多样性和政府组织的功能告诉我们，政治精英不可能是一个同质的团体。因此，精英内部的关系是民主政治和民主稳定的一个重要因素。虽然在是否实行村民选举和村民自治方面有一些争论，它涉及意识形态的分歧，但是政府官员在村民稳定和治理方面的一致同意是很明显的，因此形成了淡化意识形态而比较重视管理——技术专家的政治。
1.获取合作和支持
根据以往的经验，民政部在一篇报告中说，村民选举和村民自治的质量在很大意义上不仅取决于省民政部门的结构，同样也取决于省委、省政府和省人大常委会领导对这项工作的关注程度。省民政厅受民政部和省政府的“双重领导”。民政部为地方操作制定了纲领但它对地方人员不具有权威性。因此，民政部门的官员需要联合起来推动乡村民主的发展。这里的联合，主要指来自一些政治组织的精英团体，他们合作实施村民自治和促进村民选举民主质量的提升。
在一篇报告中，民政部鼓励地方民政部门与同支持他们的人大代们建立密切的关系，积极并及时地向人大代汇报村民自治工作，这样可以使法律、条例和法规能够经过立法部门制定。民政部同样希望这样做使地方公民事务部门能够获得人民代大会代的支持并且让他们定时地检查村民自治。
近些年来，人民代大会特别是地方人民代大会在中国政治生活中的影响越来越大。省人民代大会是省民政厅的主要合作者。代大会的政治精英制定了实施《村民委员会组织法》的省级法规，通过监督法律的实施支持民政部门的工作。所有这一切都帮助省民政厅推动基层领导实施村民自治和进行村民选举。反过来说，不少省的人大常委会也主动发挥其在村民选举与村民自治中的积极作用。例如，辽宁省人大常委会通过以下措施支持村民自治：1）加强执法检查，及时发现《村民委员会组织法》贯彻执行中存在的问题，提出解决问题的意见和建议；2）制定配套法规，用地方立法保证村民自治活动的开展；3）办理来信来访，解决村民自治活动中突出的问题，充分发挥省人大常委会职能作用，依法推进村民自治活动。
福建省民政厅的领导经常把省人民代大会看作同盟者，从立法方面得到了大力的支持。由于有省人民代大会作为坚强的后盾，福建省成为实施村民自治的先行者。1998年11月全国人民代大会通过修改后的《村民委员会组织法》以后，福建省********员为了制定村民委员会选举措施，省人大常委会农业经济委员会随即调查了福建省的102个村庄，并且去北方进行实地调查。福建省民政厅还向省纪律检查委员会提出处理有关村民选举的腐败问题。省纪律检查委员会支持村民选举的一个原因就是，通过村民选举可以发现与整治腐败，由此可以缓和乡镇政府与村民之间以及干群之间的紧张关系。2000年是福建省第七届村民委员会换届选举之年。为了确保换届选举工作能够顺利而有序地进行，福建省民政厅一方面由厅长专门向省人大常委会做了关于当前我省村民委员会换届选举工作进展情况和存在问题的汇报，另一方面组织人员由厅领导带队，会同省********员农业经济委员会，分组深入换届选举问题比较多的地区检查指导选举工作，帮助解决选举中的突出问题。2002年8月，为了聚集更多的组织资源以加强对农村基层民主政治建设的支持，河北省农村基层民主政治建设领导小组办公室专门发文，要求省农村基层民主政治建设领导小组成员单位研究确定自己的联系县（市），并公布了名单：河北省省委办公厅联系点是孟村回族自治县，省委组织部联系点是饶阳县，省纪委联系点是肃宁县，省委宣传部联系点是玉田县，省委农办联系点是怀来县，省政法委联系点是辛集市，省农业厅联系点是武安市，省民政厅联系点是雄县，省司法厅联系点是临城县，省人事厅联系点是迁安市。
2.协商
省民政厅和省人大常委会共同的目标为村民选举达成一致意见提供了共同的基础，并且由此强化了它们之间的团结。在中国，政治精英的分裂不是因为他们意识形态的不同，而是由于他们角色的不同所致。因此，“争论和共同的看法在实施过程中的每一步都是需要的。”当政治精英发生冲突时，寻求达成一致意见的方式是非常重要的，精英之间协商是一个非常重要的策略。政治精英们能从矛盾到妥协然后再到合作对中国乡村民主来说是一个很大的进步。
二、法规的制定和程序设计
（一）立法先行
塑造乡村民主必须将其融入法律的条款之中。许多学者已经指出，制度和游戏规则一旦确立确实很难改变。民政部在一个分析报告中曾经指出，“村民委员会选举办法，实际上是一个程序法问题。如果省级在这方面缺乏明确细致的规定，那么村民委员会的民主与法制建设很难在一个省的范围内提高整体水平”。
事实上，地方立法中国的地方立法主要涉及三个方面：1.在其行政区划里执行中央法律与法规；2.治理地方有关事务；3.能够为乡村民主创造一个有利的合法性环境。
法治是建设乡村民主的武器。像民主概念一样，现在世界上没有一个政府公开地反对民主，同样也没有一个领导者公开地反对法治。正如Sylvia Chan所指出的，“演员必须同意扮演游戏中的某一角色，而且这需要协议。这是程序性的（关于决策的规则）或实质性的（关于政策的主要原则），或者两者都是。”倡导村民选举的政治精英们知道法律是捍卫和促进乡村民主的重要资源之一。
立法先行是福建省村民选举获得重大成就的一个非常重要经验之一。福建省的官员们知道起草有关法规的重要性：“在中国农村实施有中国特色的村民自治和构建基层社会民主是非常困难的，这是前所未有的任务。这项任务没有法律的保护或法律不完善是不可能轻易做到的。”福建省人大常委会在《村民委员会组织法》通过三个月后就分别通过了省级的《实施〈村民委员会组织法〉办法》，并于1990年12月制定并颁布了《福建省村民委员会选举办法》。此外，1993年到1996年之间，福建省人大常委会曾几次修改了这两个地方性法规。这一切的努力都有利于村民选举朝正规化和合法化方向发展，并且能进一步提高村民选举的质量。美国共和研究所在一篇选举观察报告中曾经指出，福建省的选举体系是“积极而全面的”“选举规则是清晰的”，并且“其基本的选举结构，从候选人的提名到选民登记、投票的程序都是合适的”。
不过，我们不能由此就认定，那些选择立法和制度建构作为促进乡村民主策略的精英们一开始就对立宪或制度主义有清晰的概念。事实有可能恰恰相反，他们中的大部分人是从他们自己的工作经验中认识或体会到制度或法律的重要性的。
2.地方立法
就全国范围而言，目前村民选举的法定程序还没有标准化的模式，具体的选举方法因地区有所差异。1998年正式颁布与实施的《村民委员会组织法》第29条赋予省人大常委会、自治区和直辖市根据各自情况制定实施这项法律的方法的权力。这为各个省起草更多具体的法规及村民选举程序指南提供了很大的空间，当然这也可能导致各地在解释和实施该法律上存在差异性。
自从第六届全国人民代大会审议通过并颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》以来，福建省、浙江省、甘肃省、湖北省和湖南省的省人大常委会在1989年底分别制定《村民委员会组织法的实施办法》。接着，有24个省、自治区和直辖市在1994年底制定了实施办法。
1998年11月，全国人大常委会正式颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，全国所有的省市区都先后颁布了相应的地方性法规。例如，2001年下半年开始，海南省开始了第三届村民委员会换届选举，海南省人大常委会加大了立法力度，赶在全省村民委员会换届选举之前，颁布了海南省的实施办法和选举办法，结束了《村民委员会组织法》颁布14年以来，海南省没有出台相应的地方性配套法规的历史，为全省依法选举提供了法律保障。在省级层次上，有关村民选举的法规通常包括地方性的《村民委员会组织法实施办法》和地方性村民选举办法。地方性法规紧密追随国家法律，但在某些重要的条款中通常提供更详细的规定或说明。不过，山西省的地方性法规包括执行选举和选举程序两方面的规定，其他省则倾向将实施办法与选举办法分开来制定。另外，许多省（通常由省民政厅基层政权处负责）编辑了地方性村民委员会选举手册以指导选举，手册通常包括相应的法律、法规，提供在选举过程中面临问题的解决方法。例如，为了搞好2000年的村民委员会换届选举，早在1999年初，福建省民政厅就编辑了一本《村民选举手册》，它包括四个部分：法律和法规、选举程序、问题和答案以及附带档案。2001年，浙江省民政厅为2002年浙江省村民委员会换届选举编写了《村民委员会选举手册》，主要内容是法律、法规以及与村民选举有关的文献档案，还包括可能面临的问题和解决方法。
3.设计基本的选举程序和规则
对没有民主传统尤其是没有程序民主传统的中国来说，向村民提供选举的基本规则是绝对必要的。根据各地的经验，此规则由两部分组成：一部分是选举的程序工作，另一部分是关于选举的法规如怎样设计选票以及怎样计票。我们在这里举几个个案来解释省级政治精英是如何为村民选举设计基本规则的。
1997年，吉林省民政厅设计了一种地方性村民选举的基本规程以统一全省的选举程序。此规程将村民选举分为四个阶段。第一阶段是“思想发动和选举准备。”包括六个步骤：1）开好换届选举工作会议和动员大会，做好思想发动和宣传工作；2）做好村民委员会班子状况的调查工作，做好三年工作总结；3）选举新一届的村民代；4）选举村民委员会换届选举工作领导小组；5）制定出换届选举工作方案和确定选举日程；6）选民登记。第二个阶段是“选举实施。”包括六个步骤：1）提名候选人；2）正式候选人的确定；3）投票准备；4）投票选举；5）颁发当选证书；6）选举村民小组长。第三个阶段是“健全组织完善制度。”这包括五个步骤：1）村民委员会成员的分工；2）健全组织；3）制订规划；4）完善制度；5）培训干部。第四个阶段是“验收与总结。”包括三个步骤：1）验收；2）立卷归档；3）总结。这套规程对每一阶段都作了非常详细的解释与说明。河北省甚至针对如何召开村民选举会议设计了一套非常详细的程序，这套程序包括了从会议开始到结束的各个环节，共17个步骤。
A.宣布选举会议开始；
B.奏国歌（奏曲时每个人都必须站立）；
C.清点参加会议的人数；
D.推选总监票人和监票员、唱票员、计票员；
E.检查、密封选票箱；
F.清点印制的选票数；
G.介绍讲解选票，候选人发表竞选演说；
H.选民依次领取选票，进入秘密划票间划票，依次投票；
I.将剩余的选票剪角作废；
J.集中票箱、开箱；
K.清点收回选票数，检验选票；
L.唱票、计票；
M.宣布选举结果；
N.封存选票和填写选举结果报告单；
O.颁发当选证书；
P.当选的村民委员会成员讲话；
Q.宣布大会结束。
重庆市设计了帮助村民委员会换届选举走向规范化的样式，内容相当的具体，具有极强的可操作性。2005年4月，湖北省民政厅在其编撰的《湖北省村民委员会选举规程》中对候选人的竞选，从竞选演讲的组织和形式（在选举大会上集中统一进行、召开竞选演讲会和巡回演讲）、竞选演讲的时间和内容（本人基本情况、竞选职位及理由、治村方案和明正确对待当选与落选的态度）到介绍候选人的其他形式（由村民选举委员会介绍候选人、候选人走家串户或在公共场合作自我介绍）以及竞选中应注意的几个问题（竞选演讲材料的审核问题、村民选举委员会主持竞选演讲问题、正式候选人如何回答选民提问、关于贿选问题）都作了极为详细的规定。《海南省村（居）民委员会选举工作手册》中甚至专门列出了有关选举的宣传口号以指导选举工作，省级政治精英用心良苦可见一斑。这些口号很有意思，值得完整地录下：
海南省村民委员会选举标语口号：
1.村民委员会是农民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织！
2.认真贯彻《村民委员会组织法》和《海南省实施〈村民委员会组织法〉办法》《海南省村民委员会选举办法》！
3.村民委员会换届选举是农民政治生活中的一件大事！
4.搞好村民委员会选举，推进农村基层民主政治建设！
5.充分发扬民主，严格依法办事！
6.履行选举程序，依法选好村民委员会干部！
7.村民直接选举村民委员会干部是实行村民自治的前提和基础！
8.珍惜民主权利，投好庄严一票！
9.排除宗族派性干扰，坚持选民干部任职条件！
10.尊重选民意愿，保证选民的选举权利！
11.树立全局观念，选出最好班子！
12.搞好村民自治，推进依法治省！
13.全面推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督！
14.坚持公平、公正、公开和直接、差额的选举原则！
15.加强领导、精心组织，保证村民委员会选举圆满完成！
在省级所提供的模式基础之上，许多县（市）设计了更为详细的程序和规则。
不过，这里涉及国家层次的法律和地方性法规的关系问题。至于村民选举所涉及的法律，重要的不是这种关系是否和谐或者冲突，而是地方性的法规是否能够详细地阐述国家法律，以及各个省是否能够根据国家法律提供的空间制定相关的法规及政策。
三、目标管理责任体制下的责任制策略
政策的实施是一个涉及许多政府部门和人员的过程，因此，我们就能容易理解为什么主管过全国村民自治事务的王振耀曾经呼吁地方民政系统的官员要让地方主要领导人对村民自治给予更多的关注，并且指出这是衡量民政工作成就的一项指标。其中“责任制策略”就是让地方领导人重视并实施村民自治的一种主要的机制。自20世纪80年代中期以来，全国不少省引进了干部岗位目标管理责任制。这种体制已经用于村民选举和村民自治。高层的领导确实想以村民选举的成功与否作为地方领导人尤其是乡镇领导人绩效评估的一个指标。在现行的政体下，采用政治责任制实施村民选举和村民自治是一种相对有效的举措中国的情况并非是独一无二的。除了积极的、正面的鼓励外，欧盟就曾经采取强制性的措施要求外国尤其东欧国家推进民主。当有关民主原则在某一国家遭受滥用时，欧盟取消或搁置与该国的经贸合同。
在一些地区，政治精英把村民选举和村民自治视为一项“政治工程”并且实行政治责任制。2005年，浙江省第七届村民委员会换届选举时，省委、省政府两次下发文件要求切实做好村级组织换届选举工作；两次召开全省村级组织换届选举工作座谈会，对做好这项工作做出全面部署和要求；省人大常委会专门听取了选举进展情况汇报；全省各市、县、乡三级都成立了换届选举工作领导（指导）机构，并明确了县（市、区）委书记是第一责任人，乡镇（街道）党委书记是直接责任人，层层落实工作责任制。1997年12月，吉林省民政厅起草了吉林省第四届村民委员会选举核查标准，并且试图根据村民选举的工作成效来评估地方政府。这个标准包括四个部分：组织领导工作、选举工作、建章建制工作、建档立卷和总结工作，共27项。福建省设计出考核村民委员会选举工作的评分标准，并且试图以此来监督县和乡镇领导人进一步更好地实施村民自治。这个评分标准包括六个部分：选举准备、组织机构、宣传发动、实施选举、总结验收、建章立制及干部培训共39项。得分高的县或乡镇将会受到扬，得较低分数的至少会受到批评。同时，福建省还制定标准考核。
1997年，辽宁省颁布了一套考核基层政权建设工作的标准，而村民自治是考核的主要内容之一。所制定的《辽宁省基层政权建设工作任务指标考核》（共100分）划分为四部分：纪律工作（60分）、基本工作（25分）、临时工作（10分）以及创造性工作（5分）。省政府将根据各市（县）得分情况进行排名，排在前面的市（县）领导能够得到扬或晋升而排在后面的则会受到批评或惩罚。
不少例子充分地明，当一个地方政府将村民自治当作一项政治工程来对待，或者制定一些强制性措施如政治责任制，那么，那里的村民选举的民主质量就有可能相对高一些。与政治责任制相关联的就是激励机制与措施。例如，根据《关于巩固村级体制改革成果全面推进村民自治工作的意见》（云办发[2002]31号）的要求，云南省人民政府制定有关奖励和养老补贴政策，在每届村民委员会即将届满前以省人民政府的名义，彰全省村民自治模范乡镇、模范村民委员会和优秀村民委员会主任：对受到彰的模范村民委员会和村民委员会干部给予适当的物质奖励；对于连续几年获得彰奖励的村干部，当他们达到退休年龄而不能继续担任村干部时，给予适当的养老补贴。责任与激励是省级政治精英在推进村民自治中所采取的一体两面的策略。
四、规划与示范效应：村民自治示范建设活动
众所周知，在一项政策或方案全面实施之前，制定一项方案或搞试点来检验其可行性，并在此基础上加以推广是我党传统性的工作方式。设计出一套方案，然后选择一些地方来试行便成为政治精英的一项重要任务，这也意味着他们把乡村民主看作一项政治工程。通过这些实践灵活地实行乡村民主是中国特色。例如，2003年云南省开始进行第二届村民委员会换届选举，这次换届选举在陆良县的135个村、红塔区的1个村、新平县的3个村进行村民委员会换届选举试点。这些实践和探索，无论从选举的组织领导、选举程序的规范上，还是从选票的设计，秘密画票间的设置，科学高效的计票以及重点村、难点村的检查指导等方面，创造和总结了一整套符合云南省实际的选举方法，积累了宝贵经验。再如，2005年浙江省进行第七届村民委员会换届选举，浙江省民政厅选择余姚市牟山镇等乡镇担任村民委员会换届选举试点单位，及时总结推广试点单位经验，做好典型引导，指导面上的换届选举工作。浙江省宁波市就是在总结余姚市牟山镇等试点单位的经验基础上，专门通过制定规范操作性较强的《村民委员会换届选举实施方案》，明确换届选举的基本原则、方法、步骤、选民登记、候选人提名、委托投票以及投票选举等程序，还通过印发《村民代会议制度》（示范样本）等形式，发到农村各地，引导村民自治组织建立健全规范的制度。
为了进一步强化村民委员会的构建，深化村民自治活动，推进基层民主政治的发展，根据计划逐步实现地方村民自治，福建省设计出了《福建省村民委员会建设与发展方案（1997～2000年）》。这项方案提出了村民委员会的建设目标：所有的福建省村民都参加2000年举行的第二届村民自治示范活动，并且要求有60%的村能够达到第二轮省上规定的标准。
《重庆市农村基层民主政治建设纲要（1998～2000年）》勾画了重庆市未来三年（1998～2000年）乡村基层民主政治建设的主要目标：1）以村党支部为核心的村级组织健全，完善及增强各种群众自治组织职能，使其作用得到充分发挥；2）普及村民代大会，强化其决策功能，涉及重大的村务政策由村民大会或村民代大会作出；3）实行村务公开，扩大农村基层民主保障，村民直接行使民主权利；4）健全规章制度，干部群众都能依法照章办事；5）农村干部施政行为规范，违法违纪行为明显减少，党群干群关系密切；6）发展和壮大乡、村的集体经济，政安人和；7）村党支部的战斗力、凝聚力、吸引力切实增强，党支部建设进入一个新的阶段。村民自治示范活动通常是各地推进乡村基层民主政治的重要部分或要素。事实上，早在1990年，民政部就安排了全国性的村民自治示范活动，以促进村民自治的健康发展，引导各地村民自治向更好的方向发展。如前所述，在1997年，福建省设计了评估村民自治模范县的分数指标，它包括六个部分共计49条。到1999年为止，福建省有800个村民自治示范点。1999年，湖南省民政厅设计出了三个指标体系以评估村民自治模范县、镇和村。
Giuseppe Di Palma在《构建民主》一书中曾经提出过这样的问题：民主可以移植吗？这个问题引导人们对民主化的国际因素进行思考与研究。他的回答当然是可以的，在他看来，国际因素的影响或者说“移植”主要通过“扩散”方式实现的，“扩散”又可以分为两类：一是示范效应，二是推销。前者开始于19世纪西欧，民主的理念与政体然后扩展到东中欧、南欧及拉美。他曾分析过示范效应在东欧民主化进程中所扮演的角色。在分析1990年世界民主化进程时，亨廷顿发现“在某些环境中民主化是相互传染的”，示范效应、感染、播散、仿效是推动民主发展的重要原因。对基层民主来说，示范效应同样存在，在整个中国，在一个省，一个县甚至一个乡镇村民自治的发展都处于不平衡状态。这些模型或者“雏形”能够展示类型的某种行为并且使可能的追随者能够看到这些类型。事实上，不少地方政治精英就是通过深入试点村庄，参加选举的全过程，摸索经验，树立样板，产生示范效应的。例如，安徽省五河县在总结村民自治的经验时就曾经指出，从1996年9月开始，该县先后分两批在全县选择有代性的66个村进行试点，确定4个重点乡镇，各乡镇也各选1～3个不同类型的村作为村民自治示范村，其中屈台村是五河县村民自治示范典型村。县政府先后在屈台村召开了现场会、交流会，总结推广其村民自治、民主管理的经验。该报告认为，“通过一批规范、标准、过硬的示范效应，全县村民自治工作全面启动，扎实有效地开展”。正如项继权教授所说的，“在当今的乡村社会，大众传媒及信息流通更加发达，外部世界对村民行为的影响越来越强烈，乡村之间的村民自治及乡村民主的示范效应的影响也非常明显。不少村民正是在了解相关的政策、其他乡村的做法和经验之后再要求本村实行相应的改革；一些乡村基层干部和有关部门也时常学习和借鉴其他地方的做法并结合本地的实际创造出不少新的民主形式，从而推动了乡村民主的发展。”因此，村民自治的示范活动可以被认为是民主扩展的过程，通过这个过程乡村民主可以被逐渐地应用于广大的农村地区，而且能够提高乡村选举的民主质量。
五、平衡村民自治和党的领导体制之间的关系
作为一种改革，村民自治更有可能在那些党政权利仍然没有受到挑战的地方被接受和取得成功，并且村民的民主权利会得以巩固。在中国农村，没有党政领导体制的保证，政治精英不可能实行村民自治，即使实行村民自治也不可能得到巩固。当然，事情还有另一面：如果村民的权利没有增加，民主权利得不到保障，村民自治也不可能赢得农民的强有力支持，随之政治精英的改革方案也就有可能失败。因此，关键的是，政治精英是否和如何平衡中国农村的民主选举和党的领导。换句话说，对政治精英具有挑战性的问题是如何保持乡村民主建设和党的领导两者之间关系的平衡。事实上，不确定或害怕在中国农村失去领导权通常是积极实施村民自治的主要障碍。因此，通过向地方领导保证村民自治不仅不会削弱党的领导地位，相反，党可以通过村民选举积极有效地领导农村地区。这对消除由村民自治而带来削弱党的领导的疑虑或恐惧是相当重要的。因此，如何平衡村民自治和党的领导之间的关系明显需要采取很好的策略和政治技巧。