书城政治中国隐性权力调查
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第6章 秘书腐败:失控的隐性权力(2)

“我国领导干部秘书的选拔工作不规范,法规没有对领导干部秘书的工作性质、任职资格等作出具体规定。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为,“这样导致很多秘书的选拔,基本是领导干部说了算,一般都不经民主推荐、民主评议、全面考察等严密的程序。在选用秘书时,领导干部的个人喜好占了上风。”

其三,秘书监管缺乏有效机制。由于秘书不像领导干部那样拥有规定的权力,也就不像领导干部那样受到多方面的监督制约。

“因为秘书是领导干部‘身边人’,其他人或有关监督职能部门投鼠忌器,不能监督、不愿监督,也不敢监督。”李成言指出,“在目前体制对‘一把手’的监督处于相对滞后和疲软的状态下,秘书与领导干部之间的特殊关系,就使得领导干部秘书也有了规避监督的‘避风港’,形成上级监督机关不会查,同级监督机关不敢查的尴尬局面。”

据了解,“河北第一秘”李真落马后,曾与新华社记者有过这样一段对话:“我做秘书时,虽说有人管,但没人监督。”

在采访过程中,一位曾经在中央某部委任职的老领导一针见血地指出,“多数人惧畏领导干部的秘书,原因是他们属于领导干部的‘身边人’,与领导干部有一种特殊的关系,对他们宁愿退避三舍,也不会得罪。”

其四,“一把手”权力过于集中。不少受访者认为,有些领导干部个人权力过大,那么与“一把手”有着特殊关系的秘书,在外人看来,权力自然也不小。社会上一些有求于“一把手”的人,也往往总是从秘书那里打开缺口。

“可以说,领导干部权力越大,其秘书‘含金量’自然就越大。秘书主要是分享和递延了领导干部的权力。”杨钟红分析认为,“一些别有用心的人,将领导干部秘书当成拉拢腐蚀的对象,是因为通过秘书就可以直接找到一条‘通天’的捷径。”

“领导干部自身不正,也很容易滋长‘身边人’的权欲观念。”李成言认为,“秘书在权力的运作中极具隐蔽性和欺骗性。有的领导干部为了掩饰自己的腐败,其罪恶勾当就让秘书去做。可以说,领导干部腐败,必然会要求秘书腐败。如果没有腐败的领导干部为秘书撑腰打气作后台,无职无权的秘书不可能,也没有能力和胆量搞腐败,所以秘书腐败的根源在领导干部。”

秘书腐败产生“连环效应”

记者调查发现,由于领导干部和秘书之间配合默契,有的秘书越来越“生活化”,照顾领导生活、帮助领导办私事。若某些秘书本身就腐败的话,很容易把领导干部拖下水,为领导干部与行贿人“牵线搭桥”,成为领导干部腐败的“策动者”。

2000年9月14日,曾任全国人大常委会副委员长、中共广西壮族自治区委员会副书记、广西壮族自治区人民政府主席的成克杰被执行死刑。记者在公诉人的公诉书和证人证言材料中发现,里面反复提到一个“小人物”——成克杰的秘书周宁邦。1993年底,成克杰和李平的奸情被成克杰的爱人发觉后,这位周秘书安排他们在自己驾驶的汽车里密谈,商量各自离婚后再结婚的问题。周宁邦为李平出谋划策道:“现在结婚不现实,没有什么经济基础,不如趁成克杰在位时赚些钱,为将来的生活打好基础。”之后,成克杰和李平几年工夫就捞取了4000多万元。

“秘书虽没有控制某个行业或单位的人、财、物,但处于党政机关权力运行的神经中枢,比别人更加具有得天独厚的信息资源,更加清楚涉及重大决策的核心机密。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为,“由于秘书经常参与某一项重大决策的酝酿产生过程,这就使他们有更多可以腐败的权力资本。有些秘书经常暗聚在一起,相互通风报信,相互利用,形成中国特有的‘秘书部落’现象。他们的不正之风有时会直接影响某个部门决策的正确实施,影响领导之间、领导与群众之间的关系,影响领导的形象。”

“当秘书是一条从政捷径,这已经是公开的秘密。”李成言认为,“这些秘书大都年纪轻、有文凭、升迁快,不少将会被培养成为各级领导干部。如果他们自身放松学习,人生观、价值观严重扭曲,理想信念丧失,一旦掌握大权后,有恃无恐,作奸犯科起来胆子特别大,胃口特别大,产生的社会危害也很大。”

2004年7月,甘肃省下发了《关于领导干部身边工作人员廉洁从政的规定(试行)》,要求在职省级领导干部的秘书任期不超3年。随后,甘肃省委办公厅及相关部门开始对超期服务的秘书进行了调整。

2004年8月,四川省委组织部对领导干部的秘书使用管理作出规定,要求秘书职务应逐级提拔,秘书离任时,根据本人德才表现和工作需要,一般平级安排相应岗位,其组织、行政、工资等关系随迁,省四套班子(党委、政府、人大和政协)的主要领导干部的秘书,职务配备最高不超过副厅级,等等。

另外,还有湖北、甘肃、江苏、宁夏、天津、山东、安徽等省市,也制定一些相应的措施和规范,加强了对秘书群体的管理。但是不少受访者认为,在我国的反腐败斗争中,很多地方对秘书腐败的预防和治理,尚未触及到问题的本质。对领导干部秘书这个权位不高但能量很大的职位,还缺乏有效的监督和管理,尤其是在秘书的选拔、考核制度和制约机制等方面。

关键是制衡“一把手”权力

“目前我国政府还是一个万能型政府。地方党政机关的主要领导干部,被太多不必要的事务累得焦头烂额,有时配秘书也就成了一种无奈的选择。”张鸣认为,“应该加快服务型政府的建设进程,从根本上转变政府职能,让领导干部不再有对‘拐杖’的现实需求。在此基础上控制领导干部秘书数量,才有进一步解决秘书腐败问题的现实意义。”

“秘书腐败的发生,与我国在渐进式改革过程中形成的特殊的转轨体制是分不开的。在加快社会主义市场化改革进程,把政府干预减少到绝对必要的程度的同时,可以从以下几方面入手治理秘书腐败。”中国人民大学社会系冯仕政副教授建议,“首先,建立健全政治沟通机制,保证政务信息的畅通和透明,消除现有体制下严重的信息不对称,使秘书无法借助‘信息优势’寻租。其次,健全政治参与和利益表达机制,大量寻租关系网络衰落,秘书的‘关系优势’自然也会逐渐式微。第三,改革领导干部秘书任用制度。基本方向是加快秘书职业化进程,规范秘书和领导之间的关系,改变导致秘书身份官、职不分的用人机制,使秘书成为独立于领导干部的、具有独立的价值追求和价值实现渠道的职业。”

龚维斌分析认为,要抑制秘书腐败,除分清领导干部和秘书的职责外,制衡领导干部的权力显得更为重要。只要领导干部没有凌驾于制度之上,让科学决策、民主决策蔚然成风,让群众的发言权、监督权见效,就能减少秘书腐败现象的发生。

“应将秘书纳入治理领导干部腐败的整体棋局。”杨钟红建议,“选拔任用领导干部秘书时,也应同其他相同级别的干部一样执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,杜绝领导干部自己挑选秘书或先挑选再‘戴帽考察’的现象。”

政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主任委员曾广宇接受记者采访时说:“可以在单位设置办公室,改变往日为领导干部‘一对一’服务的工作方式,集中办公,所有领导干部交办的事情,由办公室统一处理。这样可以避免秘书与领导干部关系私人化,也是保护领导干部的一种做法。”

“从某种意义上讲,秘书腐败说到底还是领导干部腐败。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者说,“应把治理秘书腐败寓于相关政策措施之中。一方面要建立健全对秘书的组织考核、民主评议和测评制度,推行秘书交流、岗位轮换、任职回避等制度,规范民主决策程序,健全监督机制;另一方面选配领导干部秘书或从秘书岗位调任实职时,应完全按照党的干部标准,这样才有利于把人选准用准。”