黄海姣
【摘要】现阶段农村宅基地问题日益突出。无偿占有宅基地导致耕地持续减少，宅基地的大量隐性流转和不规范交易不断引发各种社会矛盾，使得宅基地问题成为一个牵动城乡居民广泛关注的热点问题。本文对宅基地制度历史及现状进行分析，指出现有宅基地制度存在的三大矛盾，结合“十七大”相关方针政策探讨了解决这些矛盾的“复合型制度”及该制度得以推行的原因。
【关键词】宅基地制度 市场化流转 复合所有制
一、我国农村宅基地制度的历史及现状
宅基地是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。2005年7月全国人大常委会办公厅公布的《中华人民共和国物权法（草案）》第十三章对“宅基地使用权”首次作出明确规定。农村宅基地使用权是指农村村民以自用房屋的建造和居住为目的而使用所属集体经济组织的土地的权利。
新中国成立以后，我国农村宅基地的产权制度经历了六次比较重要的变迁过程：
1.1950年颁布的《土地改革法》，明确规定我国实行农民的土地所有制，包括了宅基地的农民个人所有。
2.合作化时期，土地所有制关系进行了重大变革，但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。
3.公社化初期，农村集体所有制的公有化程度进一步发展，仍然没有对农民宅基地的产权规定作出新的修改，没有对农民宅基地原有的产权使用规定作出改变。
4.公社化高潮时期，规定了宅基地归集体所有，同时规定房屋属农民私有，并正式形成了“一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。
5.改革开放后的80年代，明确规定具有面积限额的一户一宅制度，同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及允许某些城镇非农业户口申请使用宅基地建房。
6.改革开放后的90年代和进入新世纪后，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。
根据《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规以及国土资源部关于《加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）等政府规章，我国现行的农村宅基地制度体系基本特征主要可概括为以下几项：1.集体所有，使用主体特定。1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除去法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。”特定的宅基地仅限于本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，村民申请取得宅基地后只能自己建房，不可转让。
2.无偿取得，无期限使用农村宅基地具有很明显的社会福利性质。农民能够无偿取得宅基地使用权，获得基本的生活条件，这也是农村居民与城市居民相比较，享有的较低福利。目前，我国普遍实行的还是无偿使用宅基地制度，即使是少数有偿使用试点的地方，收取的费用也很低。在使用期限上没有限制，理论上是长期占有，终生使用。由于房屋可以继承，所有宅基地实际上也可以继承。
3.一户一宅，限定标准，依法申请。1998年《土地管理法》第62条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”村民向所在的村民委员会提出申请审核，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意。经乡镇政府审查后，报县级政府土地行政部门审核，由同级人民政府批准。
4.具有从属性和不可流转性。村民房屋一经建成，宅基地使用权即由地面附着物的房屋所有权来获得，房屋因继承、赠与、买卖等方式转让时，其使用范围内的宅基地使用权也随之转移。由于宅基地主要是作为生活资料提供的，所有权利人不能将宅基地作为生产资料使用，也不能将其作为抵押物。
前不久召开的十七届三中全会通过的《****中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中规定：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”
二、宅基地制度存在的三大矛盾
随着工业化、城市化和市场化的深入发展，我国农村现有的宅基地制度已经越来越不适应发展的要求。现在城市住房已经成为城市居民最重要的市场化财产，如果继续维持农村宅基地非商品化、非资本化和非市场化，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失。宅基地制度存在的三大主要问题和矛盾似乎已经不大可能在现有的制度框架中得到解决。
矛盾一：宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论。
根据解决发展的一般规律，当一个国家城市化加速发展的时候，因大量农村人口向城市转移，农村居住用地总量一定会减少，土地得到节约使用和集约配置。但是目前我国却出现了一种相反的情况。1987-2006年，我国城市化率增长了25.98％，年均增长0.93％，其中1996-2006年平均每年增长1.34％。正是在城市化增长最快的这后10年中，全国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩。在这10年全国增加的100万亩村庄用地中，新增宅基地就约占80万亩。
由上文可知，关于农村宅基地的使用面积，中央有关部门早就出台了“一户一宅”的土地面积限额政策，各地政府也都根据自己的实际情况对“一户一宅”的使用面积进行了测算和确定。但是，由于现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，这种本质上属于按需分配的集体公用产品，很难有效制约农村家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动。
农村宅基地的利用可以说是“公地悲剧”的典型案例。1968年，哈丁在美国《科学》杂志发表了“公地的悲剧”（The Tragedy of the commons），指出：任何时候只要许多人共同使用一种稀缺资源，便会发生资源和环境的退化。从经济学角度分析，就是个人在决策时只考虑个人的边际收益大于等于个人的边际成本，而不考虑他们行为所造成的社会成本，最终造成一个给予他们无限制利用权利的经济系统的失败或崩溃。
尽管有关政策规定，不再具有农村居民属性的人口，应当退还宅基地由集体重新分配，但在宅基地实行福利分配和无偿占用的巨大利益驱动下，要农民无偿退出宅基地是很难实现的，减人不减地已经成为一种惯性。这种情况，使农民集体可分配宅基地的资源非常紧缺，新增户常常难以及时得到宅基地的分配。在正常分配无法得到满足的情况下，农民就会通过各种方式挤占耕地。据统计，1980年到1996年，我国耕地共减少6051万亩，其中农村新建房占用411.4万亩，占减少总额的6.8％，成为耕地流失加剧的一个重要原因。