从管制型政府向务型政府的转变
李景鹏（一）
对于各级政府来说还存在着如何从管制型政府向服务型政府的转变问题。
改革开放以后特别是进入市场经济的轨道以后，政府的外部环境和内部状况都发生了巨大的变化。
1.社会利益关系发生了巨大的变化
首先，是利益源泉的多元化，为人们追求个人利益创造了客观的可能性；第二，由于前者再加上政治上和意识形态上对个人利益控制的放松，人们的利益意识便迅速觉醒；第三，由于前两者，便造成社会利益单元的个体化，个人和家庭的利益在人们的利益考虑中越来越占有优先的地位；第四，由于上面的原因，人们的利益追求和利益竞争开始激烈起来；第五，由于竞争条件和机会不可能完全平等，人们在收入上的差距和生活上的差距迅速增大，形成整个社会在利益上的严重不平衡；第六，在利益竞争中处于不利地位的人们，主要是生活在体制内的人们，便有可能产生了心理上的不平衡，即产生了严重的利益丧失感，于是便产生了一种自发地趋向利益平衡的巨大动力；第七，在这种巨大力量的驱动下，在各种制约机制不够健全和不够完善的情况下，便产生了把政治权力、职业方便，以及非法手段转化为利益资源的强烈趋向。社会利益结构所发生的这一系列重大的变化，是从原来的社会利益结构向着新的、更合理的社会利益结构转变过程中出现的现象，这些现象已经并继续在社会生活中产生着深刻的影响，因而也会深刻地影响政府的工作人员，扭转政府工作的目的和方向，给政府的改革造成困难。
2.社会的价值标准也发生了重大的变化
随着社会利益关系的重大变化和意识形态对社会生活控制的减弱，社会生活逐渐地呈现出多元化的局面。与此相联系，人们的价值观也开始出现多层次的状况。在最高层次的理想主义与最低层次的个人自利主义之间，还有各种不同的价值观，诸如先公后私、公私兼顾、先私后公、理性经济人，等等。
而价值观变化的总的倾向则是实用主义化。这种价值观的变化不但深刻地影响着社会生活而且也极大地影响着政府工作人员，使他们的观念和行为产生蜕化，从而给行政改革带来重重困难。
3.政府部门利益结构发生了重要的变化
行政系统的利益结构所反映的是行政系统内部各组织和各成员之间的利益关系的状况。应该说，过去我们对这个问题的认识是相当模糊的。我们过去有一种比较抽象的、比较理想化的认识，即认为中国的每一个行政主体（包括组织和个人）都是以完全彻底为人民服务为宗旨的，因此在个人与组织之间、上级与下级之间、各组织之间，利益、宗旨、目标、任务都是一致的，因此相互间处于无矛盾的和谐状态。然而实际情况并非如此，若仔细分析起来，我们就会看到，一个行政机构中存在着复杂的利益矛盾。
首先利益矛盾来自行政机构内部的角色冲突。事实上，作为一个行政单位，在社会转向市场经济的特殊的历史条件下，它除了代表党和国家的利益之外，也在不同程度上生长出了团体的利益。因此，在为党和国家谋利益的同时，它也在不同程度上为自己所在的小团体谋利益。而当这两种利益发生冲突时，也就有可能以损害党和国家利益的手段来维护和增加小团体的利益，这是机构内部角色冲突的第一层意思。第二层意思是作为行政机关首长的角色冲突。行政机关的首长实际上充当三种角色，第一种角色是党和国家利益代表者的角色，即贯彻党和国家的政策，维护人民的利益。这方面本应该是行政首长的惟一角色，但是在现实生活中，每个单位行政首长在这个角色之外还充当与此相反的两种角色，即作为私人的角色和作为小团体代表的角色。作为私人，他有可能（在不考虑意识形态作用的条件下）像社会上一般老百姓一样，具有追求自己利益最大化的倾向。作为小团体代表，他又与小团体的成员们具有共同利益。很显然，如果一个行政首长在他充当第一种角色的同时，也在不同程度上充当后两种角色，那么在实际的利益关系中，这后两种角色的利益与第一种角色就会发生程度不同的冲突。因此也就是有可能在不同程度上发生以损害第一种角色利益的方式来满足第二种和第三种角色利益。而且在一定的条件下（例如利益资源相当稀缺时）第二种角色和第三种角色也会发生利益冲突，也就是说，他甚至可能为了私人的利益而损害小团体的利益。这些就形成了极其复杂的角色利益关系。第三层意思是作为行政机构一般成员的角色冲突。作为行政机构中的一般工作人员也充当不同角色，即作为党和国家政策的执行者的角色和作为私人的角色。这两种角色之间同样存在着上述的冲突。而在私人角色的利益方面，一般工作人员还存在着和首长私人角色利益的冲突。这就是当首长私人角色利益与小集团角色利益的冲突、因而损害小集团利益的时候，则首长的私人角色利益便与一般工作人员的私人角色利益发生了冲突。这就使角色利益关系更加复杂化。所有这一切角色冲突都会在不同程度上影响行政权力的运行，产生运行方向的偏离、权力通道的梗阻、权力能量的磨损、效率和效益降低，以及各种以权谋私的行为等等。
其次，利益的矛盾还来自行政行为相对成本的差异。也就是说，在完成一件行政任务时，不同的人员若付出的成本不同时，面对着同一任务便会产生利益矛盾。一种情况就是陷入“和尚吃水困境”，即人们常说的“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的情况。三个和尚所以没水吃，就是因为他们面临着行为成本的差异，结果谁都不愿意为完成任务而付出比别人更多的成本。另一种情况是“逆向竞争效应”，即当收益平均而且固定不变时，则付出得越少，得到的（闲暇）越多，形成了“懒惰的竞赛”。这也反映了行为成本差异所造成的利益矛盾。如此等等。这方面的利益矛盾显然也极大地影响着行政权力运行的状况，以及行政效率和效益。
再次，利益矛盾还来自不同行业和不同体制下人们获得利益的总量与行政机构中人们获得利益总量之间的反差。我们知道，中国从原有体制转入市场体制的过程中，各行各业在利益关系中所面临的机会和条件，本来就是不平等的，而在一定时期内这种不平等还在不断扩大。在不同的体制之间，不平等就更加严重。这种不平等的状况就使得其他许多行业和行政机构之间在利益水平上形成巨大的反差。这种利益反差就产生一种感应作用，使行政机构中的人员产生一种严重的利益丧失感，随之而产生使利益损失得到补偿的强烈要求。这样一种情况就大大地加剧了前面所说的各种角色利益的冲突，特别是私人角色利益与国家利益的冲突。而其最严重的后果就是把手中的行政权力转化为利益资源，以补偿由于利益资源的不平等占有所造成的损失，从而使行政权力的腐败似决堤之水，凶猛难挡。
政府内部利益结构的这些重大的变化，无疑也极大地影响着政府的观念和行为，给政府的改革造成极大的阻力。
4.经济发展和经济改革对政府产生了巨大的压力
政府的权力、职能、运行机制和政策是经济发展和经济改革的外部环境。
如果这个外部环境能够适应经济发展和经济改革的要求，就能带来经济生活的繁荣和社会生活的稳定。如果这个外部环境不适应经济发展和经济改革的要求，便会造成经济生活的破坏和社会的动荡。因此经济发展和经济改革便是政府体制、职能、运行机制和政策改革的强大的推动力，是任何政府都不能轻视，任何政府都无法回避的。改革开放以后的历次政府机构的精简、职能的转变、运行机制的更新和政策的调整等等都是经济发展和经济改革要求的结果。但是，至今为止，整个政府体制的改革在许多方面仍然不能很好地适应经济发展和经济改革的要求。从而对政府的进一步改革，包括如何向有限政府、责任政府、服务型政府、法治政府、效率政府等等转变的问题，形成巨大的压力。
5.党的十六大在政治建设方面的创新对政府体制改革提出了新的要求
十六大提出的“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。这样不但充实和丰富了建设小康社会的内容，而且赋予政治建设一个更为广阔和深入的背景。有了这样一个背景，政治建设和政治体制改革便会获得新的动力和新的基础，也就是来自社会自身的动力和基础。这对于政治建设和政治体制改革来说，是一个十分重要的指导思想。
同时也对政府体制改革提出了新的要求。
6.社会各阶层民众对政府的官僚主义和腐败行为的不满，成为推动政府改革的一个强大的动力
中国政府工作人员中的官僚主义曾经在“文化大革命”中遭到了毁灭性的打击。但在“文化大革命”以后，随着行政权力的恢复，官僚主义不但很快地随之而返，并且变本加厉。造成行政效率低下、行政质量低劣，所谓“门难进、脸难看、事难办”，给人民群众造成极大的困难。另一方面，由于社会利益关系的变化和政府内部利益结构的变化，政府官员中的腐败现象越来越严重。这不但极大地败坏了社会道德、浪费了国家的资源，而且加剧了政府工作效率和质量的低下和低劣。所有这一切引起了广大人民群众的越来越严重的不满，政府体制改革和反腐败的呼声越来越强烈，从而形成推动政府体制改革的压力和动力。
7.国外行政改革进程和新的行政理念的影响
在“文化大革命”所造成的自我封闭的年代里，国外的行政改革十分活跃，并取得了很大的进展。与此同时，也形成了许多有关行政改革的理论。当我们从封闭走向改革开放以后，人们便惊奇地发现，国外行政改革的进程和关于行政改革的许多新的理念，已经大大地超越了我们的实践。于是，大量介绍国外行政改革状况和理念的文章，充斥着行政学界的各种刊物。与此同时政府也频繁地派出各部门的行政人员出国考察各国的行政改革情况。所有这些对中国的行政改革同样造成很大的压力，影响着中国的行政改革的进程。
上面所分析的政府体制改革面临的内外环境，一方面为改革提供动力，另一方面又使改革遇到很大的阻力。从而造成改革道路的艰难和曲折。
（二）
尽管改革的道路艰难、曲折，中国的行政改革终究还是被逐渐地提到日程上来，并不断地深入。但是，经过多年的摸索，人们终于认识到，政府改革的根本目标和归宿，是要为人民群众提供他们所需要的各种服务，而且是高质量、高效率的服务。这样便提出了政府从管制型政府向服务型政府转变的问题。
首先，服务型政府要求政府彻底转变官本位的观念，树立公民本位的观念。然而要真正地树立公民本位的观念并不是一个简单的提高认识的问题。
因为官本位在中国是一个由几千年的历史所造成的根深蒂固的社会现象，而且形成人们的思维定式。仅仅从教育人手，宣传为人民服务，是无法解决问题的。必须从制度上解决问题，从根本上把官员的产生置于全体公民的制约之下，这就要靠民主制度的建设。只有在真正的民主制度中，通过完善的选举制度，才能根本改变官员只对领导负责而不对公民负责的顽症，从而抽掉官本位的社会基础，为树立公民本位开辟道路。这决不可能一蹴而就，而是需要经过长期而艰苦的努力才能实现的。
其次，要使政府的部门或单位彻底放弃小团体利益，而树立起人民的利益高于一切的观念。从前面的分析可以看出，小团体利益已经成为政府某些部门和机构的命根子。要求他们放弃小团体利益并不是一件容易的事。只要小团体利益仍然存在，政府部门就很难真正地树立人民利益高于一切的观念，就不可能真正实现向服务型政府的转变。这是中国政府当前面临的巨大的困境。如何摆脱这一困境，现在仍然想不出来一个有效的办法，需要进行多方面的探索。当然，如果有朝一日这个问题真正解决了，政府部门彻底放弃了小团体利益，也还要考虑对他们进行一定的利益补偿问题，同时也需要实际地解决基层政府财政出路问题。
第三，彻底转变政府职能，改变由政府控制一切社会资源的状况和行政权力对市场的不正当的干预，杜绝官商勾结的腐败现象。改革开放以来，随着金钱价值在社会上的不断上升，过去社会地位相对低下的各种商人，越来越成为政府某些部门实现其小团体利益的财富源泉，从而使他们的社会地位大大地提高并进而成为政府官员的同盟者，在许多领域内形成了官商勾结的局面。
在这种勾结当中，他们互相满足着对方的利益，而惟独忘记了人民群众的利益。不但忘记，而且还要常常侵犯和损害人民群众的利益。在这种情况没有彻底改变之前，如何可能谈到政府为人民群众服务呢？怎么能实现向服务型政府转变呢？而要彻底改变这种状况，则有赖于消除政府部门的小团体利益和改变政府内部的利益结构。
第四，彻底从人治政治的轨道转变到宪政即法治政治的轨道上来，使公民的权利得到宪法和法律的切实保障，使政府的权力时时处于宪法和法律的约束之下，为此必须建立违宪的审查制度和机构和与此相配套的一系列制度特别是其中的问责制度。而要实现这一切，则道路也是十分艰难、曲折的。
第五，在高度民主的基础上提高公民政治参与和舆论监督的力度，使政府的决策和政策的执行真正置于全社会的约束和监督之下，把社会对政府的评价作为政府政绩的主要标准。而要实现这一切，目前也是障碍重重。
第六，在基层自治和社会团体自主发展的基础上促进公民社会的成长，形成民主和政治参与的深厚的社会基础。这是一项影响深远、意义重大的发展过程，既不是短期可以实现的，也不会顺利地完成，而是一条充满荆棘的道路。
由此可见，要实现从现在的状况向服务型政府的转变，该是一个多么艰巨的任务！如果我们仅仅凭着良好的愿望，或者仅仅是为了迎合时尚说说而已，那么所谓向服务型政府转变就会变成一句空话。如果我们真的想实现这一转变，那就要认认真真地想办法解决上述的各个方面的难题。在解决好这些难题之前，我们不能轻易地宣称我们已经实现了这一转变。
（三）