行政伦理是廉政文化建设的重要内容，在伦理道德规范中居于重要地位，是公务员伦理道德的根本规范。创新监督制度，促进廉政建设，必须实现行政伦理创新。
（第一节公民权与行政权）
公民权与行政权，涉及行政伦理的关键问题，把握好两者的关系，是正确履行行政职责，防止滥用权力、走向腐败的基础。
一、人民主权原则
人民主权原则，是由卢梭在他的<社会契约论》中提出的，他在“天赋人权”和“社会契约”理论的基础上明确了“人民主权”的原则。他认为，自人类进入了文明社会即政治社会中，所建立的国家是由这个社会中所有的人相互订立的契约而产生的。每一个订约者在平等状态下，把自己的权力交给了根据契约组成的国家，并接受这个国家的绝对支配。国家对社会成员的绝对支配权力，就是国家主权。但是，国家主权不属于任何一个人、一个集团或一个阶层，而属于全体人民。也就是说，国家权力的来源是人民的“公意”，而不是一个人或一个集团的意志。人民的授权是国家权力的唯一来源，主权属于人民。卢梭还指出，人民主权有三条原则：一是主权不可转让；二是主权不可分割；三是主权不可侵犯。卢梭的人民主权思想，成为资产阶级革命时期，反对君主专制制度和独裁统治的有力式器，在反封建的斗争中产生了重大的影响和作用。
当然，卢梭的人民主权思想存在着严重缺陷，他是把一个社会的所有成员当成完全同质的人，没有任何差别，只不过是一种理想社会构想的反映。所以，马克思、恩格斯认为，卢梭关于国家起源于社会契约的理论，是“鲁滨逊式故事的美学错觉”。因为，在私有制社会中，不可能存在所有社会成员的平等，只要有阶级的存在，就不可能产生绝对的“公意”，也就不会存在代表“公意”的社会契约。在资产阶级社会中，只能是代表资产阶级的“公意”，只会产生资产阶级对人民的绝对统治权。
同时，马克思、恩格斯也充分肯定了卢梭“人民主权”思想具有合理的、人民性的内容。在总结巴黎公社革命的经验时，他们发展了无产阶级民主理论，提出了人民当家作主的思想，人民主权思想成为了无产阶级进行统治的思想基础。巴黎公社的一切权力都掌握在无产阶级的手中，公社的委员大多数是工人，由工人管理，“它是由人民自己当自己的家”。公社的主权属于工人阶级和全体劳动人民。20世纪，当社会主义由政治运动变成政治制度时，列宁、毛泽东始终坚持和发展着主权属于人民、人民当家作主这一马克思主义的思想原则，并在政治体制的实践中，不断探索实现人民主权的形式。在社会主义国家，人民通过民主原则选举产生了人民代表大会，这一机关以最高国家权力机关的形式存在。人民将国家权力委托给该代表机关，由其代表人民行使权力、管理国家事务。正是由于主权属于人民这一思想，要求代表人民行使权力的公务人员，必须始终牢记，一切权力都是人民赋予的。而腐败行为的本质，就是以权谋私，滥用和盗用人民所赋予的权力，为个人或一个阶层牟取私利，它所损害的是人民和国家的利益，违背了人民主权的原则。从这个意义上讲，预防和反对腐败，是坚持和维护人民主权原则的表现。
二、公民权与“寡头铁律”
公民权这一概念派生于公民概念，后者意味着权利与义务的统一，是一种政治法律的概念。亚里士多德曾经说，“全称的公民是凡得参加司法事务和治权机构的人们”，“凡有权参加议事和审判职能的人，我们可以说他是那一城邦的公民。”人权与公民权是两个紧密相连的概念。人权是指作为一个人应该享有的权利，是与生俱来的，也是后天所不断增进的权利；公民权是人权的法律表现形式。公民在享有国家宪法和法律所规定的本国公民所享有的权利的同时，也必须承担起与权利相对应的义务。一国宪法和法律所列举的公民基本权利，是该国国内法对人权的具体规定和保护。
人权则是与特权相对立的。特权从根本上违反了人生而平等的权利。1789年法国国民议会在大革命胜利后，几经讨论，公布了《人权和公民权利宣言》。文件的第一句话就是，“对于人权的无知、忽略或轻视，乃是公众不幸和政府腐败的唯一原因”。专制的权力不会关注人权和公民权，只会剥夺每一项公民的权利。
“寡头铁律”的观念是对公民的权利和自由的否定。一些西方思想家认为，一切社会活动都要由社会组织来领导，而社会组织则是由少数人充当领导。人类天生倾向于接受少数人的统治。帕累托曾说：“事实上，普选权有没有都是一样的，最后都是寡头统治，因为这些政治寡头知道如何去迎合大众的意志。”西方社会的现实也确是如此，体现在政治生活中，政党是操纵政治运作的主要工具，但是政党是由少数领袖来组织领导的。体现在经济生活中，经济寡头凭借自己的经济实力，通过培养政治代理人，以直接或间接的方式插手、干预政治。美国的政治学家托马斯·戴伊教授用了十多年的时间对美国社会机构最上层的掌权人物进行了深入的调查研究，他从经济权力的高度集中出发，在取得大量的数据的基础上，论证了社会机构最上层掌权人物，主要是企业界和金融界掌权人物在美国政策的制定过程中所起的决定性作用，提出了“制定国家政策的寡头论模式”。他认为：美国是由极少数最上层人物掌管的；权力总是在少数人手中运转，而且历史也总是在不停地重复同样的主题，“耶稣倡导的福音运动本来是反抗罗马强权的，他教导人们要坚持平等与和平，其最高的政治理想是无政府主义。但一个世纪以后，教会为了保持自己的权力却走向了独裁。法国大革命的理想是自由、平等、博爱，对自由的向往催生的却是拿破仑的独裁统治。”大多数的普通百姓对寡头统治似乎已经习以为然，很少有不同的声音，特别是在东方文化中，更多的是服从和等级的观念。从东方传统文化中，更容易找到寡头统治的影子。只不过，百姓所希望的寡头是一个清正勤政、爱民如子的“寡头”。
寡头统治是产生腐败的重要根源。1980年，韩国军队实权人物全斗焕与卢泰愚相互勾结，强迫总统和内阁交权，并开始实行“非常戒严令”，禁止一切政治活动和集会、游行，各大学一律停课，军队进驻学校等。8月27日，全斗焕作为唯一总统候选人“幸选”为总统。他在位期间，不仅自己大肆挥霍公款、滥用职权营造行宫、大规模扩建全氏坟墓，还纵容亲属为所欲为，其弟全敬焕利用他的权力大肆贪污公款、偷税漏税、强占土地、非法集资，给国家造成了巨额损失。全斗焕的妻子非法集资和收受贿赂达10亿美元。寡头统治也是损害人权、公民权的最大杀手。韩国民众为了反抗全斗焕的统治，只一次光州事件就死亡数百人，伤以万计，史称“光州惨案”。防止寡头统治最好的武器就是坚持人民主权的原则，建立民主制度。如，科学的选举制度、定期更换领导人的制度、畅通的公民意见反馈渠道，等等，都是防止寡头统治的有效措施。
三、行政权与公民权的关系
行政权是国家权力的集中体现，表现为国家机关公务人员代表国家管理各种社会事务的行为。行政权根本上源自于公民权。公民权是目的，行政权是手段，行政权是为保护公民权而设立的。在不同政治体制中，行政权有不同的内涵。但行政权并不是治理国家的唯一权力，对行政权从法律上单独进行界定，其目的是为了防止集权和独裁统治。亚里士多德把政府分为三个部门：议会、执行机关和司法机关。17世纪时，英国的洛克则认为在任何一个共和国内都存在三种权力，即立法权、行政权和对外权。
并强调立法权必须与行政权相区分，如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄就要攫取权力。18世纪时，法国的孟德斯鸠要求三种权力分立的思想更为强烈。他认为：如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了；如果司法权与立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者；如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。接着，他又指出：如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公众决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。美国政治体制就是孟德斯鸠理论的实践品。当代社会，由于社会关系的复杂化、社会矛盾集中、管理社会层面的进一步扩大，行政权在三种权力中越来越重要，有不断集中、强化的趋势。在美国，从上个世纪开始，这种趋势越来越明显。
从本质上讲，行政权与公民权并不存在矛盾，两者是统一的。行政权所维护的公共利益是每位公民的福祉，公民只有维护好行政权的权威和尊严，才能保护好个人的合法利益。但是，行使行政权的公务人员，具有双重的身份。首先，他是一个公民，拥有公民的基本权利；其次，他作为公务人员，行使的是行政权力。公务人员作为一个普通的社会成员、一个公民，他有保护和扩张个人利益的倾向，如果没有严格的自觉和他律，在行使行政权力的过程中，他会想方设法不断扩大个人利益。当社会利益多元化、监督约束机制不够健全，公务人员面对个人利益与社会利益的矛盾，滥用权力、以权谋私，就可能无法避免。加拿大公共行政学者肯尼斯·克纳亨（Kenneth Kermaghan）曾向加拿大公共行政学会提交了一份报告，对由个人利益与社会公共利益的矛盾所产生的行政权与公民权冲突，而可能带来的腐败行为进行了分析，提出了七种可能的情形：
贿赂。贿赂就是非法接受钱财或其他被认为是有价值的东西，作为交换，公务员在处理公共事务时给行贿者提供特殊优惠。贿赂的关键属性是：行贿者有扰乱客观的、公正的行政行为的明显意图以及受贿者情愿遵从行贿者的意图。……尽管贿赂通常涉及金钱，但他也包括其他种类的馈赠，如性贿赂、有利于提高在公众面前的名声的保证或者提供进入独享的社交圈的权力。
权力兜售。指公务员为了与自己的利益相关的第三者试图影响政府决策。如，公务员在政府管理的企业中持有股份、政府起草的计划影响了公务员所拥有的土地的价值、给公务员的子女就学的当地学区授予联邦许可证等。
财政交易。由于行政官员直接掌管着一项决策，该决策将会带来明显的个人收益。如，一个项目指挥者可以将一个新机场的位置选在与其所拥有的尚未开发的土地相邻的地方，这样可以使他个人所拥有的土地升值。
馈赠与消遣。索要或接受礼物馈赠会影响公务员公正地执行公务。如提供购物折扣、戏票、性服务、度假旅游、交通工具、美食、休闲设备和酒类。虽然提供这些礼物的人没有象贿赂者那样提出具体明确的要求，但有意地想给受贿者留下好的印象。
组织外就业。兼职，给其他经营性组织担任顾问以及从事个体经营，在这些活动中，公务员会利用其社会地位以提高这些组织的影响，并有可能把本应该用于行政事务的精力和时间用于这些活动中，从而影响了本职工作。
未来就业。如果公务员打算将来去那些现在正与本人有行政业务往来的公司就职，这种想法可能会让他对现在的公司提供优惠待遇。现在的工作与将来的工作将会产生利益冲突。
处理亲戚问题。公务员利用行政关系为亲戚提供优惠。它涉及利用行政权力为亲戚获取理想的待遇、职务的提升、合同的优惠等利益。公务员虽然没有从中获取直接利益，但获得了间接利益，因为这样做，加强了家庭纽带关系和亲戚间的相互支持。
除去以上七种形式之外，美国行政伦理学家特里·库珀（Terry Cooper）补充了第八种情形——信息兜售。即，行政人员把不该公开的信息，告知特定人，并利用这一信息从中捞取好处，如钱财或其他有价值的礼品。如，一城市规划局的公务员知道下列信息，他的一位朋友居住的地方，是计划中重新开发的建设区，他应该按照要求保守这一秘密直至公开宣布为止，然而，朋友给他钱换取了这一信息。
这八种情形，是公务员在行使行政权的过程中极易发生的问题。当然，行政权与公民权的冲突，是行政法学的一个核心问题，也是行政伦理学的一个关键课题。从预防腐败的角度看，其意义非同一般。
作为一个公务人员，必须分清行使公职权力与使用公民个人权利之间的界限。在中国传统文化中，对这两者之间进行严格区别的法律资源是缺乏的、不足的，更多地依赖于个人的品德、修养。所以，从法律规范的角度进行明确的界定，区分公务行为与个人行为，即公民权与行政权的范围，是非常必要的。因为没有严格法律上的界限，不可能产生对滥用行政权的威慑和警戒，就不可能从根本上防止腐败行为。一些专家提出，为了保证行政权的公正性，有必要对公务员的公民权利进行限制。从职权的分配、职权范围和使用程序上进行必要的规定。中国学者沈矍和提出对公务员公民权利的限制至少应当包括这样几个方面的内容：政治权利上，西方国家规定，公务员坚持“政治中立”，不得加入任何政党。不得支持或参与任何政治运动或政治活动。不能参与出于政治目的的游行示威活动等。经济权利上，不准参加营利性的经济活动。如果从事经济活动，必须放弃国家公职。应当进行家庭财产公开，不准收受下属等的礼品，等等。人身权利方面，公务人员在执行公务时，不得以危及自身的生命权、健康权作为不履行公务的理由，否则就构成渎职。不准参与色情、赌博、吸毒等活动，不得随意出入国境等。此外，在文化教育权利以及其他公民权利上都有明确的限定。对公务员的公民权利进行必要的限制，是世界各国通行的做法。其目的是为了更好保护国家利益和公民利益。